Kapitel 4 Regulieren

In: Strahlen im Kalten Krieg
Author: Sibylle Marti
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Die Regulierung von Strahlen hat zum Ziel, Strahlensicherheit für den nuklearen Alltag herzustellen und so gleichzeitig eine produktive Zirkulation von ionisierenden Strahlen und radioaktiven Stoffen zu ermöglichen. Bis zum Anfang der 1950er Jahre stellte die Formulierung von Strahlenschutznormen in der Schweiz eine Domäne dar, die privaten Institutionen überlassen wurde. So wurden Strahlenschutzrichtlinien jeweils von der Schweizerischen Röntgengesellschaft, der Standesorganisation der Radiologen, publiziert. Diese Richtlinien waren rechtlich nicht bindend und befassten sich selbstredend nur mit der Handhabung von Röntgenstrahlen in der medizinischen Praxis.1 Die zunehmende Verwendung von radioaktiven Stoffen und ionisierenden Strahlen sowohl in der Medizin als auch in der Forschung und der Industrie wurde hingegen nicht thematisiert. Dies änderte sich im anbrechenden ‚Atomzeitalter‘. Die Expansion von Strahlen im nuklearen Alltag verlangte nach einer Ausdehnung von Schutzbestimmungen, um die mit der Radioaktivität verbundenen Gefahren zu kontrollieren: Die Regulierung von Strahlen wurde zu einer gouvernementalen Aufgabe erklärt.

Das folgende Kapitel untersucht die Regulierung von Strahlen in der Schweiz ab 1950. Dabei interessieren insbesondere drei Zusammenhänge: Erstens stellt sich die Frage, wie sich die Strahlenschutzbestimmungen während der Epoche des Kalten Krieges entwickelten. Wann entstanden neue Regelwerke, und wie veränderten sich diese? Welche Akteure waren bei der Regulierung federführend? Der zweite Zusammenhang betrifft die Rolle von internationalen Strahlenschutznormen im nationalen Regulierungsprozess. Wo übernahm die Schweiz internationale Standards, und inwiefern wich sie davon ab? Nach welchen Grundsätzen wurden eigene Strahlenschutzbestimmungen erlassen? Drittens untersucht das Kapitel die spezifischen sozialen und politischen Kontexte, in denen Strahlenschutzrichtlinien entstanden. Welche Diskurse und Ereignisse vermochten die Schaffung oder die Änderung von Strahlenschutzregelungen anzustoßen? Wie wirkte sich die gesellschaftliche Problematisierung von Strahlengefahren auf die Entwicklung von Strahlenschutzbestimmungen aus?

4.1 Strahlenschutz als Bundesaufgabe. Von den Richtlinien für den Schutz gegen ionisierende Strahlen zur Strahlenschutzverordnung, 1950–1963

Im Mai 1950 wandte sich der Präsident der Isotopenkommission der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften Alfredo Vannotti mit einem Schreiben an das Eidgenössische Gesundheitsamt (EGA). Darin propagierte er eine Regulierung der medizinischen und industriellen Nutzung von Radioisotopen. Es sei von großer Wichtigkeit – so hielt Vannotti fest –, dass in Laboratorien, Spitälern und Fabriken, in denen mit radioaktiven Isotopen gearbeitet werde, strikte Kontrollen ausgeübt und präzise Bestimmungen festgelegt würden, um von den Isotopen ausgehende Strahlengefahren zu vermeiden. Als Kontrollinstanz schwebte Vannotti das EGA vor.2

Das EGA nahm die Initiative der Isotopenkommission sofort auf. Bereits im darauffolgenden Monat traf Vannotti mit dem Chef der Pharmazeutischen Sektion des EGA Gustav Weisflog zu einer Besprechung zusammen. Anlässlich dieses Treffens legte Vannotti die Gründe für den Vorstoß dar: Die Isotopenkommission könne den Bezug und die Verteilung von Radioisotopen in der Schweiz, für die sie bisher verantwortlich gewesen sei, künftig „nicht mehr voll übernehmen“. „Die Materie“ habe, wie Vannotti weiter erläuterte, „eine Ausweitung erfahren“, sodass sich „eine allgemeingültige behördliche Regelung“ aufdränge. Es gebe nämlich inzwischen schweizerische Importeure, welche der Isotopenkommission „überhaupt nicht bekannt“ seien und bei denen „[d]ie Garantie für zweckmässige Verwendung, Verpackung und das Exportverbot“ fehle. Bei Radioisotopen handle es sich jedoch um „sehr gefährliche Stoffe“, mit denen „sich nur qualifizierte Personen“ befassen sollten. Nach dem Treffen hielt Weisflog in einer Notiz fest, dass es sich „schon jetzt“ abzeichne, „dass eine Mitwirkung des Bundes an der Isotopenfrage sehr erwünscht ist.“3

Im Mai 1963 trat die Schweizerische Verordnung über den Strahlenschutz in Kraft, mittels welcher der Umgang mit radioaktiven Stoffen und ionisierenden Strahlen umfassend geregelt wurde.4 Von den ersten Abklärungen des EGA bis zur Schaffung rechtlich verbindlicher Strahlenschutznormen dauerte es folglich mehr als ein Jahrzehnt. Das vorliegende Teilkapitel behandelt diese erste Phase der Regulierung von Strahlen in der Schweiz, welche mit der Inkraftsetzung der Strahlenschutzverordnung ihren Abschluss fand. Im Zentrum steht die Frage, welche Faktoren dafür verantwortlich waren, dass die Regulierung von Strahlen im Verlaufe der 1950er Jahre zu einer neuen Aufgabe der Bundesbehörden wurde.

Neue Sicherheitsvorschriften, föderalistische Hindernisse, diskursive Leerstellen

Zu Beginn der 1950er Jahre war im EGA nur spärlich Wissen über rechtliche und praktische Aspekte des Strahlenschutzes vorhanden. Dies lässt sich in erster Linie auf den Umstand zurückführen, dass der Bund und die meisten Kantone die Kontrolle der Handhabung ionisierender Strahlen bisher im Wesentlichen einer privaten Organisation überlassen hatten: 1928 hatte die Schweizerische Röntgengesellschaft in Eigenregie „Richtlinien für die Erstellung und Führung von Röntgeninstituten“ herausgegeben, die 1934 revidiert wurden. Wie die Historikerin Monika Dommann herausgearbeitet hat, setzten die Radiologen in der Schweiz mit diesen freiwilligen verbandsinternen Richtlinien bewusst auf den Modus der Selbstregulierung, um einen gouvernementalen Eingriff in die Ausübung ihrer beruflichen Tätigkeit möglichst zu verhindern. Damit taten sie es den Radiologen auf internationaler Ebene gleich, die 1928 am internationalen Radiologiekongress in Stockholm ebenfalls zum Zweck der Selbstregulierung ihrer Profession das Internationale Komitee zum Schutz vor Röntgenstrahlung und Radium ins Leben gerufen hatten.5 Auch der Bezug und die Verteilung von Radioisotopen erfolgte zunächst im Selbstregulierungsmodus, wobei hier ebenfalls eine private Organisation – die Isotopenkommission der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften – die Funktion einer Kontrollinstanz übernahm. Als letztere Anfang der 1950er Jahre mit dem Vorstoß an das EGA herantrat, die Verwendung von Radioisotopen künftig behördlich zu regulieren, hatte sich die Ausgangslage insofern geändert, als die Radioisotopen produzierenden Staaten – in erster Linie die USA, aber auch Kanada und Großbritannien – die Lieferung dieser radioaktiven Stoffe an den Erlass und die Einhaltung bestimmter Sicherheitsvorschriften im Empfängerland knüpften. So mussten die Behörden etwa offizielle Verbindungsleute bezeichnen; für die USA wurde diese Funktion von einem Vertreter der schweizerischen Gesandtschaft in Washington und der Isotopenkommission in der Schweiz übernommen.6 Hintergrund dieser Entwicklung war der sprunghaft ansteigende globale Handel mit Radioisotopen, welche in der Medizin und der Industrie immer mehr nachgefragt wurden und deren Produktion und Vermarktung hohe ökonomische Gewinne versprachen.7

Aufgrund der expandierenden Verbreitung sah sich die Isotopenkommission, wie bereits erwähnt, nicht mehr imstande, die Einhaltung der geforderten Sicherheitsstandards zu garantieren, und plädierte deshalb dafür, diese Aufgabe dem EGA zu übertragen.8 Das Konzept der Selbstregulierung durch private Akteure stieß folglich in jenem Moment an Grenzen, als sich die „Isotopenökonomie“ auch in der Schweiz entwickelte. Gleichzeitig war die Bundesverwaltung zu jenem Zeitpunkt an einer Ausweitung ihrer Zuständigkeitsbereiche interessiert und nahm entsprechende Initiativen in der Regel gerne auf. Die für den Erhalt von Radioisotopen unabdingbare transnationale Zusammenarbeit wirkte insofern als Katalysator für diese Entwicklungen, als sie Sicherheitsverpflichtungen mit sich brachte, die eine staatliche Regulierung von Strahlen zunehmend als sinnvoll, wenn nicht gar als notwendig erscheinen ließen.

Auf dem Gebiet der Atomenergie und des Strahlenschutzes existierte Anfang der 1950er Jahre noch keine Gesetzgebung auf der Ebene des Bundes.9 Das EGA musste deshalb zunächst abklären, inwiefern eine Formulierung von Strahlenschutznormen innerhalb der bestehenden Rechtsgrundlagen überhaupt möglich war. Aus diesem Grund fand im März 1951 eine Aussprache des EGA mit dem Präsidenten der Isotopenkommission, Vertretern des Eidgenössischen Fabrikinspektorates und der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) sowie verschiedenen Wissenschaftlern statt.10 Zu letzteren zählten unter anderem Alexander von Muralt, Physiologieprofessor an der Universität Bern, Mitglied der Schweizerischen Studienkommission für Atomenergie und späterer Präsident des Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung, Gustave Joyet, Leiter des Isotopenlaboratoriums am Kantonsspital Zürich, sowie Walter Minder, Leiter des Radiuminstituts am Inselspital Bern, der im Auftrag der Schweizerischen Röntgengesellschaft deren Richtlinien auf den neuesten Stand bringen sollte.11

Was die medizinische Anwendung von Radioisotopen betraf, sah das EGA vor, diese als Heilmittel zu taxieren. Der Umgang mit Heilmitteln unterstand indessen mit wenigen Ausnahmen der Kompetenz der Kantone. Die einzige Handhabe des Bundes sah das EGA deshalb in der Aufnahme eines Artikels über Radioisotope in die schweizerische Pharmakopöe. Für den Handel mit Radioisotopen schlug das EGA vor, diese aufgrund ihrer gesundheitsschädigenden Wirkungen als Gifte zu klassifizieren, sodass die kantonalen Giftgesetze Anwendung finden könnten. Bei Betrieben, die mit radioaktiven Stoffen operierten – vor allem Unternehmen in der Uhrenindustrie, aber auch solche in der Textil- und Papierindustrie sowie Buchdruckereien –, hielt es das EGA für denkbar, als gesetzliche Grundlage für Kontrollen das Fabrik- sowie das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz heranzuziehen. Dies schien den Vertretern der SUVA und des Fabrikinspektorats, die solche Firmen beaufsichtigten, zwar ebenfalls möglich; sie wiesen allerdings darauf hin, dass die Einführung einer Bewilligungspflicht für radioaktive Stoffe wiederum Sache der Kantone wäre. Die Anwesenden kamen schließlich überein, dass nicht nur der Handel, sondern auch die gewerblich-industrielle Nutzung von radioaktiven Substanzen auf kantonaler Ebene reguliert werden müsste.12 Die Vorschläge zeigen, dass die Klassifikation von ionisierenden Strahlen und radioaktiven Stoffen zwischen Heilmitteln und Giften oszillierte. Darin spiegelte sich deren ambivalentes Potenzial wider, gleichzeitig als gesundheitsschädigende und heilbringende Agenzien fungieren zu können.13 Zudem wird deutlich, dass dem Bund die Kompetenzen fehlten, um Strahlenschutznormen zu erlassen. Deshalb sollten die Kantone in die Pflicht genommen werden. Der Vizedirektor des EGA Arnold Sauter gab diesbezüglich seiner Hoffnung Ausdruck, es sei anzunehmen, „dass die wichtigen Kantone, wie Zürich, Bern und Basel dazu Hand bieten, wenn sie aufgefordert werden.“14

Der Föderalismus stellte für die Regulierung von Strahlen somit ein Hindernis dar. Die Handlungsmöglichkeiten des Bundes waren aufgrund fehlender Rechtsgrundlagen stark eingeschränkt. Auf kantonaler Ebene waren zwar einzelne Gesetze vorhanden, die als mögliche Grundlage für eine Regulierung infrage kamen. Diese hätten jedoch, wenn überhaupt, nur Teilgebiete zu regeln vermocht, was eine gemeinsame Regulierung der verschiedenen Anwendungsgebiete von Radioisotopen – Medizin auf der einen, Handel, Gewerbe und Industrie auf der anderen Seite – unmöglich gemacht hätte. Mit den zu Beginn der 1950er Jahre in der Schweiz bestehenden gesetzlichen Grundlagen ließ sich die „Isotopenfrage“ folglich nicht befriedigend lösen.

Hinzu kam, dass die kantonalen Behörden entgegen der Annahme des EGA eher mit Desinteresse auf das Thema reagierten. Wie eine Notiz festhielt, zeigten Vertreter der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich anlässlich einer Besprechung mit dem EGA im Herbst 1951 „wenig Interesse für den Erlass einer kantonalen Verordnung“ und plädierten stattdessen dafür, dass die betreffenden Firmen seitens des EGA „auf freiwilliger Basis zur Anwendung der notwendig erachteten Sicherheitsmassnahmen angehalten würden“.15 Die Argumentation der Zürcher Gesundheitsdirektion, dass es bezüglich des Umgangs mit Strahlen keiner staatlichen Steuerung bedürfe und eine Selbstregulierung durch die involvierten Wirtschaftsakteure anzustreben sei, mag – ich werde darauf zurückkommen – zumindest teilweise einer (wirtschafts-)liberalen Skepsis gegenüber staatlichen Eingriffen bzw. einer antietatistischen Haltung geschuldet sein.16 Sicherlich aber zeugt die abschlägige Antwort aus Zürich davon, dass der Wissensstand von Verwaltungsinstitutionen in Sachen Radioisotope gering war und sowohl das Potenzial einer „Isotopenökonomie“ als insbesondere auch die künftige gesellschaftspolitische Virulenz der Strahlenproblematik massiv unterschätzt wurden. Um 1950 markierten Strahlengefährdung und Strahlenschutz in der politischen und der öffentlichen medialen Debatte noch weitgehend diskursive Leerstellen.17 Einzig gewisse Spezialisten, die – wie etwa Walter Minder vom Radiuminstitut in Bern – mit Strahlen arbeiteten, befürworteten die Festlegung von Toleranzdosen und Sicherheitsvorschriften. Ebenfalls für eine Regulierung plädierten bestimmte Betriebe, die radioaktive Stoffe verwendeten oder solche vertrieben.18

Zu Beginn der 1950er Jahre war die Schweiz somit weder in rechtlicher noch in diskursiver Hinsicht im ‚Atomzeitalter‘ angekommen. Bis Atomenergie und Strahlenschutz zur Bundessache erklärt wurden, sollte es noch mehrere Jahre dauern. Das EGA entschied sich dennoch dafür, Strahlenschutzrichtlinien ausarbeiten zu lassen. Diesen kam aber kein verbindlicher, sondern lediglich ein empfehlender Charakter zu. Damit musste deren Anwendung den Eidgenössischen Fabrikinspektoraten, der SUVA, den kantonalen Sanitätsbehörden und den Firmen selbst überlassen werden.19

Transnationaler Wissenstransfer und partikulare Wirtschaftsinteressen

Für die Formulierung der Strahlenschutzrichtlinien setzte das EGA im Dezember 1951 eine Expertengruppe ein. Unter dem Vorsitz des Chefs der Pharmazeutischen Sektion Gustav Weisflog begannen die Physiker Walter Minder und Gustave Joyet gemeinsam mit einem Arbeitsarzt des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) sowie zwei Ingenieuren der SUVA und des Eidgenössischen Fabrikinspektorats damit, Strahlenschutzvorschriften auszuarbeiten. Später stießen noch ein weiterer Physiker sowie Jean Hermann Müller, Leiter der Röntgenabteilung der Universitäts-Frauenklinik Zürich, zur Expertengruppe hinzu. Zeitweilig beteiligte sich auch Adolf Zuppinger, Radiologieprofessor an der Universität Bern, an der Formulierung der Richtlinien.20

Die Expertengruppe entschied sich dazu, Normen und Schutzmaßnahmen nicht nur für Radioisotope, sondern für ionisierende Strahlen allgemein festzulegen; dies schloss auch Schutzbestimmungen für Röntgenstrahlen bzw. Röntgenanlagen mit ein. Es sollte für alle Arten und Anwendungsgebiete ionisierender Strahlung nur ein einziges Regelwerk erlassen und die Materie nicht – wie dies bei Strahlenschutzvorschriften anderer Länder üblicherweise der Fall war – nach Teilgebieten getrennt behandelt und beispielsweise separate Richtlinien für medizinische und gewerblich-industrielle Betriebe oder für die Verwendung von Röntgenstrahlen und Radioisotopen aufgestellt werden.21 Damit wurde ein Prinzip verankert, das nicht nur die Systematik der freiwilligen Strahlenschutzrichtlinien, sondern auch diejenige der späteren Strahlenschutzverordnungen und des Strahlenschutzgesetzes prägen sollte.

Um die Richtlinien auszuarbeiten, stützte sich die Expertengruppe auf global zirkulierendes Strahlenschutzwissen. Als Referenzobjekte dienten ihr bestehende Schutzbestimmungen internationaler Organisationen und anderer Länder, so insbesondere die an den internationalen Radiologiekongressen in London 1950 und in Kopenhagen 1953 präsentierten Empfehlungen der Internationalen Strahlenschutzkommission, das 1949 erlassene „Règlement-type de sécurité pour les établissements industriels, à l’usage des gouvernements et de l’industrie“ des Internationalen Arbeitsamtes und die 1941 veröffentlichte Deutsche Röntgenverordnung, die indessen schon als etwas überholt galt.22

Dass die Expertengruppe für die Formulierung von Strahlenschutzrichtlinien auf internationale Normen rekurrierte, stellte kein Novum dar. So hatte sich bereits die Schweizerische Röntgengesellschaft bei den von ihr 1928 herausgegebenen und 1934 revidierten „Richtlinien für die Erstellung und Führung von Röntgeninstituten“ an den Empfehlungen des Internationalen Komitees zum Schutz vor Röntgenstrahlung und Radium orientiert.23 Was sich Anfang der 1950er Jahre indessen stark veränderte, war das Wissensgebiet des Strahlenschutzes selbst. So setzte im Bereich der Nuklearphysik und der hochenergetischen Strahlung zu diesem Zeitpunkt eine rasante Entwicklungsphase ein. Aus diesem Grund erfolgte 1950 eine Umbenennung des Internationalen Komitees zum Schutz vor Röntgenstrahlung und Radium in Internationale Strahlenschutzkommission, wobei diese Namensänderung auch mit einer grundlegenden organisatorischen Umstrukturierung einherging. Innerhalb der Internationalen Strahlenschutzkommission wurden mehrere neue Subkommissionen ins Leben gerufen, die sich neben der Festsetzung von Toleranzdosen für externe und interne Bestrahlung und dem Schutz vor Röntgenstrahlen fortan auch mit dem Schutz vor energiereicher Strahlung und schweren Teilchen sowie mit der Handhabung von radioaktiven Isotopen befassten.24

Strahlenschutzbestimmungen erfuhren also parallel zu den technologischen Entwicklungen der Atomenergie eine Ausweitung. Damit verbunden dehnten sich Regulierungsbestrebungen zunehmend auch auf Strahlenanwendungen außerhalb der Medizin aus. Dies zeigt sich beispielhaft am vom Internationalen Arbeitsamt, dem Sekretariat der Internationalen Arbeitsorganisation, herausgegebenen „Règlement-type de sécurité pour les établissements industriels, à l’usage des gouvernements et de l’industrie“, das ab 1949 Strahlenschutznormen enthielt.25 Die Regulierung von Strahlen umfasste also auf internationaler Ebene nun auch deren industrielle Verwendung. Das vom EGA koordinierte Projekt zur Ausarbeitung von Strahlenschutzrichtlinien, das sich ebenfalls nicht mehr nur auf Röntgenstrahlen und Radium, sondern auf ionisierende Strahlung allgemein fokussierte und sowohl die medizinische als auch die gewerblich-industrielle Nutzung von Strahlen und radioaktiven Stoffen einschloss, war insofern Teil einer internationalen Entwicklung, im Zuge derer das Wissensfeld des Strahlenschutzes neu konstituiert wurde.

Mediale Voraussetzungen erschwerten allerdings den Zugriff der Expertengruppe auf das global zirkulierende Strahlenwissen. Die neuesten Versionen offizieller Handbücher, Dokumente und Gesetze waren in der Schweiz oft nicht vorhanden und nur mit einem gewissen Aufwand greifbar. Diese Einschränkung betrifft auch die bereits erwähnten internationalen und nationalen Strahlenschutztexte, auf welche sich die Ausarbeitung der schweizerischen Richtlinien stützen sollte. Wie ein Sitzungsprotokoll festhielt, sollte das EGA „für die Beschaffung der Unterlagen besorgt sein“.26 Offenbar waren also nicht alle Mitglieder der Expertengruppe im Besitz der betreffenden Strahlenschutzempfehlungen und deren Inhalt dürfte dementsprechend auch nicht allen bekannt gewesen sein. Dies bildet ein weiteres Indiz dafür, dass sich Verwaltungsmitarbeiter und Behördenmitglieder des Bundes Strahlenschutzwissen bisweilen praktisch von null auf erarbeiten mussten.

Um mangelndes Wissen wett zu machen, versuchte auch die Expertengruppe, im Sinne der ‚strategischen Multioptionalität‘ all diejenigen Gelegenheiten für einen inter- oder transnationalen Wissensaustausch zu nutzen, die sich mit einem möglichst geringen Ressourcenaufwand realisieren ließen. So wandte sie sich beispielsweise im Sommer 1952 an das Internationale Arbeitsamt in Genf, um offene Fragen, etwa bezüglich der Höhe von Basiswerten oder der Auslegung von Begriffen, zu klären.27 Zudem bildeten US-amerikanische Wissenschaftler und Forschungsinstitute wichtige Ansprechpartner der Expertengruppe. Im Herbst 1953 folgte Jean Hermann Müller einer Einladung ans Oak Ridge Institute of Nuclear Studies, um dort mehrere Vorlesungen zu halten. Müller informierte den Vorsitzenden der Expertengruppe über die bevorstehende Reise, wobei er anbot, „in dieser Zeit in informatorischer Hinsicht behilflich sein“ zu können.28 Das EGA nahm dieses Angebot dankbar an und stellte einen Fragenkatalog zusammen. Besonderes Interesse zeigte es dabei an den neuesten Versionen offizieller Handbücher zum Umgang mit Radioisotopen, an aktuellen gesetzlichen Vorschriften, etwa bezüglich des Handels mit radioaktivem Material, sowie an Informationen zu Fragen, bei denen sich die Expertengruppe nicht einig war, wie dies beispielsweise hinsichtlich der Notwendigkeit regelmäßiger Blutuntersuchungen bei beruflich strahlenexponierten Personen der Fall war.29 Nach seiner Rückkehr in die Schweiz konnte Müller dem EGA verschiedene Dokumente zustellen, welche für die Arbeit der Expertengruppe von Interesse waren.30 Darunter befanden sich Schreiben renommierter US-amerikanischer Strahlenschutzexperten, so namentlich von Karl Z. Morgan, Begründer des physikalischen Strahlenschutzes und Direktor der Health Physics Division des Oak Ridge National Laboratory, sowie von Gioacchino Failla, Pionier der Biophysik und der Strahlenbiologie und Direktor des Radiation Research Laboratory an der Columbia Universität in New York, beide Mitglied sowohl der Internationalen Strahlenschutzkommission als auch des Nationalen Rates für Strahlenschutz der USA.31 Müller war selbst der Meinung, seine Reise in die USA sei „in jeder Beziehung erfolgreich“ gewesen. Er habe, wie er dem Direktor des EGA Paul Vollenweider persönlich mitteilte, „an kompetentesten amerikanischen Stellen wertvollste Informationen […] erhalten, welche nun unserer Kommission für Strahlenschutz-Richtlinien sehr zu gute kommen.“32

Zu Beginn der 1950er Jahre bedeutete ein inter- oder transnationaler Austausch im Bereich des Strahlenschutzes somit in erster Linie ein Wissenstransfer in Richtung der Schweiz. Gleichzeitig nutzte das EGA die Referenz auf globales Strahlenschutzwissen dazu, den rechtlich nicht bindenden Richtlinien mehr Gewicht zu verleihen. So erläuterte EGA-Direktor Vollenweider im Vorwort der 1955 publizierten Strahlenschutzrichtlinien an prominenter Stelle, die verwendeten Normen und Begriffe würden „sich auf die neueste Literatur und die jüngsten, 1953 erlassenen internationalen Empfehlungen [stützen]“; zudem habe die Expertengruppe in einigen Fällen „Erkundigungen bei namhaften ausländischen Fachleuten eingeholt“.33 Dieser explizite Verweis auf die Einhaltung internationaler Normen kann als Versuch seitens des EGA interpretiert werden, die fehlende Gesetzeskraft der Strahlenschutzrichtlinien durch die Anrufung wissenschaftlicher Autoritäten zu kompensieren. Es wäre jedoch verkürzt, von einer simplen Übernahme dieser Normen auszugehen. Wie die Wissenschaftshistorikerin Soraya Boudia herausgearbeitet hat, bildete die Regulierung von Strahlen vor dem Zweiten Weltkrieg und in den Nachkriegsjahren „a national affair, even if it was based on international recommendations […].“34 Dies galt auch für die Schweiz. So wichen die Strahlenschutzrichtlinien mitunter von internationalen Empfehlungen ab. Wie ich nun anhand der Vorgaben für medizinische Untersuchungen von strahlengefährdetem Personal zeigen werde, waren solche Abweichungen primär der Rücksichtnahme auf die Interessen der mit Strahlen operierenden Wirtschaftszweige geschuldet.

Internationale Empfehlungen sahen relativ weitgehende Schutzmaßnahmen für strahlengefährdetes Personal vor. So empfahl die Internationale Strahlenschutzkommission, bei neuem Personal in radiologischen Instituten vor Anstellungsbeginn zusammen mit weiteren medizinischen Tests eine Untersuchung des Blutes durchzuführen. Waren Angestellte in Strahlenabteilungen Strahlendosen ausgesetzt, die zwei Drittel der zulässigen Toleranzdosen überschritten, hielt sie auch regelmäßige Blutbilder für wünschenswert. Zudem sollte bei allen Personen eine permanente individuelle Strahlenüberwachung stattfinden.35 Karl Z. Morgans Schreiben war zu entnehmen, in den USA würden bezüglich der Strahlenschutzvorschriften für medizinisches und nicht-medizinisches Personal keine Unterschiede bestehen. Neue Angestellte würden vor der Einstellung einem medizinischen Check-up unterzogen, der jährlich oder halbjährlich wiederholt werde und auch eine Blutuntersuchung einschließe.36 Das Internationale Arbeitsamt plädierte ebenfalls dafür, beim strahlenexponierten Personal vor Anstellungsbeginn und danach mindestens jährlich, besser aber halbjährlich, medizinische Untersuchungen inklusive Bluttests durchzuführen.37 Auf internationaler Ebene bestand also ein Konsens dahingehend, dass wiederkehrende ärztliche Check-ups und Blutanalysen für Angestellte in Betrieben oder Instituten, die mit Strahlen operierten, erforderlich seien.

Demgegenüber wurde innerhalb der schweizerischen Expertengruppe von Anfang an kontrovers diskutiert, ob es wirklich notwendig sei, alle beruflich strahlenexponierten Personen einer ärztlichen Kontrolle zu unterziehen; dies insbesondere, wenn in bestimmten Betrieben die Toleranzwerte nachweislich nicht erreicht würden. In diesem Abwägen zwischen den Strahlenrisiken und dem Aufwand sowie den Kosten für ärztliche Untersuchungen des Personals spiegelt sich die ökonomische Logik von Sicherheitsdispositiven wider: Im Kern ging es darum, die beiden Postulate der Strahlensicherheit und der Zirkulationsfreiheit von Strahlen möglichst fein auszutarieren. Die zu empfehlenden Schutzmaßnahmen sollten einen als optimal erachteten Regulierungsgrad erreichen, ohne dabei die strahlenverbreitende Industrie zu stark einzuschränken.38

Die Vertreter der SUVA und des Fabrikinspektorats waren der Auffassung, dass – wie der SUVA-Ingenieur meinte – „im Interesse der praktischen Durchführung dieser Richtlinien die ärztlichen Untersuchungen möglichst einzuschränken“ seien, da man sonst – wie er an anderer Stelle erklärte – „Schwierigkeiten mit der Industrie zu befürchten“ habe.39 Der Vertreter der SUVA wie auch der Fabrikinspektor wollten beide bei den technischen Schutzmaßnahmen ansetzen und die Strahlenbelastung primär am Arbeitsplatz überwachen. Individuellen Kontrollen bei den beschäftigten Personen maßen sie bloß eine geringe Priorität zu; ärztliche Untersuchungen sollten „erst in letzter Linie“ in Betracht gezogen werden.40 Um eine einvernehmliche Lösung zu finden, entschied sich die Expertengruppe dazu, Installationen und Anlagen je nach Strahlungsintensität bzw. Aktivitätsstufe in unterschiedliche Kategorien einzuteilen und diejenigen Betriebe von einer medizinischen Untersuchung des Personals zu befreien, in denen nur eine niedrige Strahlungsintensität bzw. eine wenig gefährliche Aktivitätsstufe vorherrschen würde. Diese Einteilung erlaube es, so der Fabrikinspektor, „auf die generelle ärztliche Kontrolle aller Betriebe verzichten“ zu können.41

Im Sommer 1954 hatte die Expertengruppe ihre Arbeit soweit abgeschlossen, dass ein Entwurf der Strahlenschutzrichtlinien verschiedenen Fachgesellschaften – so der Schweizerischen Röntgengesellschaft und der Isotopenkommission der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften –, dem BIGA und der SUVA zur Vernehmlassung [Phase des schweizerischen Rechtsetzungsverfahrens, in welcher politische und gesellschaftliche Akteure zur Vorlage Stellung nehmen können] unterbreitet werden konnte.42 Die miteinander verknüpften Fragen der medizinischen Kontrolle des strahlengefährdeten Personals und der Einteilung der Betriebe nach unterschiedlichen Gefährdungsgraden bildeten auch bei den Vernehmlassungsantworten ein umstrittenes Thema. Die SUVA, der arbeitsärztliche Dienst des BIGA und das Eidgenössische Fabrikinspektorat reichten eine gemeinsam erarbeitete Stellungnahme ein. Darin beurteilten sie das Kriterium, das für eine Einteilung der Strahlenanlagen in solche mit schwacher und stärkerer Intensität maßgebend sein sollte, „als zu weitgehend“.43 Während der Entwurf vorsah, nur diejenigen Anlagen und Apparate in die Kategorie niedrige Strahlungsintensität einzureihen, bei denen bei Messungen am Arbeitsplatz höchstens die halbe Toleranzdosis erreicht würde, plädierten die SUVA und die beiden Organe des BIGA dafür, die Toleranzgrenze voll ausschöpfen zu können.44

Die im Herbst 1955 publizierten Richtlinien trugen diesem Vernehmlassungsbegehren Rechnung. Für das beruflich strahlenexponierte Personal bedeutete dies folgendes: Nur diejenigen Personen, die in einem Betrieb arbeiteten, welcher in die Kategorie hohe Strahlungsintensität bzw. gefährliche Aktivitätsstufe fiel, wurden vor Anstellungsbeginn einer gründlichen ärztlichen Untersuchung unterzogen, die auch ein Blutbild umfasste und jährlich wiederholt wurde. Zudem hatte das Personal dieser Kategorie stets oder zumindest periodisch Ionisationskammern oder Kontrollfilme zur Bestimmung der erhaltenen Strahlendosis auf sich zu tragen. Demgegenüber hatte das Personal in Betrieben mit schwacher Strahlungsintensität bzw. wenig gefährlicher Aktivitätsstufe keinen Anspruch auf regelmäßige ärztliche Kontrollen. Auch mussten in diesen Betrieben keine kontinuierlichen Dosismessungen durchgeführt werden.45 Die Einteilung der Betriebe in die eine oder andere Kategorie sollte jeweils anhand von Intensitätsmessungen ermittelt werden; für die Kategorie hohe Intensität nannten die Richtlinien folgende Beispiele: Röntgendiagnostik mit Apparaten mit hoher Energieleistung, Röntgentherapie, Therapie mit Radium und radioaktiven Isotopen sowie kernphysikalische Anlagen im Falle hoher Strahlenintensität.46 In dieser Aufzählung fehlten gewerblich-industrielle Strahlenanwendungen. Die gewählte Einteilung begünstigte somit – wie von der SUVA und dem BIGA gewünscht – Industrie und Gewerbe, da vor allem Strahlenanwendungen in Medizin und Forschung in die Kategorie stark strahlungsintensiv fielen. Dementsprechend wurde bei der gewerblich-industriellen Nutzung von Strahlen keine generelle ärztliche Kontrolle und auch keine flächendeckende individuelle Strahlenüberwachung des Personals verlangt.

Die schweizerische Expertengruppe kam den Arbeitgeberinteressen der strahlenverbreitenden Industrie- und Gewerbebetriebe also erheblich entgegen, während der Gesundheitsschutz für die Arbeitnehmenden in diesen Betrieben – entgegen internationalen Empfehlungen – weniger stark gewichtet wurde. Die Strahlenschutzrichtlinien berücksichtigten hinsichtlich der medizinischen Überwachung des strahlengefährdeten Personals somit partikulare Wirtschaftsinteressen. Bemerkenswert ist, dass auch die SUVA und das Fabrikinspektorat gegen in ihren Augen unverhältnismäßige Sicherheitsmaßnahmen votierten, welche den Betrieben Mehraufwand und Mehrkosten verursacht und deren wirtschaftliche Freiheiten eingeschränkt hätten. Damit teilten maßgebliche staatliche Kontrollorgane die Skepsis gegenüber gouvernementalen Interventionen in die Wirtschaft und plädierten für ein Regulierungsdispositiv, das bei einer möglichst geringen Einschränkung auf eine möglichst ungehinderte Zirkulation von Strahlen setzte.

Mitte der 1950er Jahre erfolgte hinsichtlich der Regulierung von Strahlen jedoch ein Wandel. Wie wir im nächsten Abschnitt sehen werden, veränderten sich insbesondere zwei Rahmenbedingungen: Zum einen verstärkte sich der diskursive Resonanzraum für die von Strahlen ausgehenden Gefahren. Zum anderen entstanden ab diesem Zeitpunkt zunehmend harmonisierte und international bindende Strahlenschutznormen.

Sensibilisierte Öffentlichkeit und bindende internationale Normen

Die Strahlenschutzrichtlinien, die im September 1955 als Beilage zum Bulletin des EGA erschienen, stießen auf reges Interesse. Bereits im ersten Halbjahr nach deren Veröffentlichung wurden im In- und Ausland über vier Fünftel der tausend Sonderdrucke abgesetzt.47 Wesentlich zu diesem Interesse trug eine veränderte Wahrnehmung von Strahlen bei. Eine zentrale Rolle für diesen Wahrnehmungswandel spielte, wie bereits erwähnt, der von den oberirdischen Atomwaffentests verursachte radioaktive Fallout, der weltweit Diskussionen über die von Strahlen ausgehenden Gefahren auslöste.48 Auf globaler Ebene bildeten die von Strahlen ausgehenden Gesundheitsgefahren einen Themenkomplex, der 1955 an verschiedenen internationalen Tagungen diskutiert wurde, so etwa an der von den Vereinten Nationen organisierten ersten Atoms-for-Peace-Konferenz in Genf. Mit Schutzmaßnahmen gegen Strahlen befasste sich 1955 aber auch die in Mexiko durchgeführte Generalversammlung der Weltgesundheitsorganisation, welche sich der Bedeutung der Atomenergie für die Medizin und das Gesundheitswesen widmete.49 In der Schweiz wurde 1955 aufgrund eines Vorstoßes im Genfer Kantonsparlament die Commission de la Radioactivité, eine Expertenkommission zum Studium der Radioaktivität der Genfer Atmosphäre, ins Leben gerufen.50 Als Reaktion auf Medienberichte und parlamentarische Vorstöße, in denen erhöhte Strahlenmesswerte im grenznahen Ausland thematisiert wurden, setzte der Bundesrat 1956 die Eidgenössische Kommission zur Überwachung der Radioaktivität ein, die fortan die Umweltradioaktivität kontrollierte.51 Die schweizerische wie die internationale Öffentlichkeit war ab Mitte der 1950er Jahre also zunehmend auf die Strahlengefahren des ‚Atomzeitalters‘ sensibilisiert. Diese Problematisierung erhöhte den Druck auf staatliche Behörden, Strahlen zu regulieren.

Im April 1956 berief das EGA die Mitglieder der Expertengruppe, die in Zukunft unter der Bezeichnung Technischer Ausschuss fungieren sollte, zu einer neuerlichen Sitzung ein. Der Technische Ausschuss wurde gegenüber der ehemaligen Expertengruppe erweitert: nun gehörten ihm auch Robert Extermann, Direktor des Physikinstitutes der Universität Genf, Pierre Lerch, Leiter des Isotopenlaboratoriums des Centre Anticancéreux Romand in Lausanne, sowie Pierre Wenger, Leiter des Radiuminstituts in Genf, an. Diese drei neuen Mitglieder verfügten alle über Verbindungen zur Eidgenössischen Kommission zur Überwachung der Radioaktivität, Extermann war dort sogar Mitglied.52 Es zeigt sich somit einmal mehr, wie eng in der Schweiz während des Kalten Krieges die personellen und institutionellen Verflechtungen auf dem Gebiet des Strahlenschutzes waren.

Ziel der Sitzung vom April 1956 war es, eine Orientierung und eine Aussprache über die aktuellen Entwicklungen auf dem Gebiet des Strahlenschutzes durchzuführen sowie über die zukünftigen Aufgaben des Technischen Ausschusses zu beraten. Seit der Ausarbeitung der Strahlenschutzrichtlinien hatte sich die Ausgangslage insofern geändert, als nun konkrete Pläne bestanden, dem Bund im Bereich der Atomenergie umfassende Gesetzgebungskompetenzen zu geben.53 Maßgeblich zu dieser Einschätzung hatte ein juristisches Gutachten beigetragen, das vom freisinnigen Schaffhauser Ständerat Kurt Schoch, promovierter Jurist und Ersatzrichter am Bundesgericht, verfasst worden war. Darin gelangte Schoch zur Auffassung, dass die Atomenergie „Sache des Bundes“ sein sollte und in einem entsprechenden Verfassungsartikel zu regeln sei.54 Dem EGA erschien es zudem evident, dass in der Bundesverfassung explizit auf den Strahlenschutz hinzuweisen sei, da sich ein allfälliges Strahlenschutzgesetz nicht auf einen Verfassungsartikel über die Atomenergie beziehen könne.55

In der Diskussion über diese künftige Gesetzgebung des Bundes kristallisierte sich unter den Sitzungsteilnehmern bald der Konsens heraus, dass rechtliche Bestimmungen zum Strahlenschutz auf Bundesebene wohl auch die Schaffung einer Kontrollstelle auf Seiten des Bundes bedingen würden. So meinte etwa der Leiter des Berner Radiuminstituts Walter Minder: „In allen Staaten, in denen Strahlenschutzgesetze in Kraft sind, bestehen auch Institute zur Überwachung dieser Vorschriften. Es sei auf das Beispiel von Dänemark hingewiesen, das im grossen und ganzen ähnliche Verhältnisse wie die Schweiz kennt.“56 Im Dezember 1956 informierte Minder den Technischen Ausschuss über die Anforderungen, die seiner Meinung nach an eine Strahlenschutzstelle des Bundes gestellt werden müssten. Dabei ging er nun insbesondere auf das Beispiel Schweden ein, wo sich – so Minder – ein staatliches Institut mit Standardmessungen von Röntgen- und Gammastrahlen, Radioaktivitätsmessungen, der Erforschung biologischer Strahlenwirkungen sowie mit Strahlenschutz- und Apparatekontrollen befasse.57

Ein zentrales schweizerisches Strahlenschutzinstitut, das Strahlenforschung, Strahlenüberwachung und Strahlenschutzkontrolle in sich vereinigt hätte, kam bekanntlich nicht zustande. Minders Vision realisierte sich allerdings trotzdem, wenn auch in anderer Form. Der bereits erwähnte Verfassungsartikel zu Atomenergie und Strahlenschutz, Artikel 24 quinquies, gelangte im November 1957 zur Volksabstimmung und wurde mit großer Mehrheit angenommen. Dieser statuierte eine Pflicht des Bundes, Strahlenschutzvorschriften zu erlassen. Bereits zwei Jahre später wurde das „Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz“ erlassen. Die Ausführungen zum Strahlenschutz wurden dort insofern konkretisiert, als diese den Bundesrat zum Erlass von Schutzvorschriften verpflichteten. Das hohe Tempo, das die Bundesverwaltung anschlug, zeugt von ihrem großen Interesse an der Vorlage. So wurde das Vernehmlassungsverfahren zum Bundesgesetz durchgeführt, noch bevor die Abstimmung über den Verfassungsartikel stattgefunden hatte. Das Parlament beriet den Gesetzesentwurf in Rekordzeit und stimmte ihm am Schluss mit nur wenigen Gegenstimmen zu, ohne wesentliche inhaltliche Änderungen vorzunehmen. Nach Ablauf der Referendumsfrist trat das Atomgesetz im Juli 1960 in Kraft.58 In der Priorität, welche der Bund der Regulierung der Atomenergie ab Mitte der 1950er Jahre beimaß, zeigt sich wiederum die Sonderstellung der Atompolitik, wie sie parallel dazu auch im Bereich der Forschungsförderung zum Ausdruck kam.59

Mit der Übertragung der Kompetenzen auf den Bund ab 1957 änderten sich die Rahmenbedingungen für den Strahlenschutz grundlegend. Nun waren Rechtsgrundlagen für verbindliche Strahlenschutzvorschriften vorhanden, die bisher gefehlt hatten. Der Delegierte des Bundesrates für Fragen der Atomenergie Otto Zipfel, dessen Büro zur „Schalt-und-Walt-Stelle“ der Atompolitik des Bundes avancierte,60 sah innerhalb der Bundesverwaltung eine Kompetenzaufteilung vor, nach welcher er sich mit der Förderung der Atomenergie beschäftigen und sich das EGA dem Strahlenschutz annehmen sollte.61 Wiewohl Zipfel festhielt, „am Schutze gegen radioaktive Strahlen stark interessiert“ zu sein, erklärte er gegenüber dem EGA, dass er sich „mit Fragen des Strahlenschutzes nicht persönlich befassen“ wolle.62 Für die atompolitisch federführende Stelle des Bundes bildete der Strahlenschutz während der Hochblüte des ‚Atomzeitalters‘ offenbar eine Aufgabe von sekundärer Bedeutung, weshalb sie einem anderen Amt übertragen wurde. Dies führte im Oktober 1958 zur Schaffung einer Sektion für Strahlenschutz im EGA. Leiter der neuen Sektion wurde der promovierte Biologe Gerhart Wagner, der zwar die zivile Nutzung der Atomenergie befürwortete, Atomwaffen aber ablehnend gegenüberstand und in öffentlichen Vorträgen vor den gesundheitsschädigenden Effekten von Strahlen warnte.63

Eine der ersten Aufgaben von Wagner und seinen Mitarbeitern in der Strahlenschutzsektion war es, für die Ausarbeitung einer schweizerischen Strahlenschutzverordnung zu sorgen. Rechtlich stützte sich die geplante Verordnung in erster Linie auf das Atomgesetz, ferner auch auf das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz sowie das Fabrikgesetz. Für die Formulierung des Verordnungstextes wurde ab Anfang 1959 der Technische Ausschuss erneut einberufen, aber wesentlich erweitert. Er umfasste schließlich 30 Personen, darunter auch Vertreter der Industrie und der Versicherungen sowie von Berufsverbänden, so etwa ein Vertreter der Verbindung der Schweizer Ärzte, aber auch eine Vertreterin des weiblichen radiologisch-medizinischen Hilfspersonals. Für die Erarbeitung der einzelnen Teile der Verordnung wurde der Technische Ausschuss in fünf Arbeitsgruppen – eine allgemeine, eine medizinische, eine physikalische, eine chemische und eine juristische – aufgeteilt, deren Tätigkeiten die Sektion für Strahlenschutz leitete und koordinierte.64 In über 50 Sitzungen entstanden so verschiedene Entwürfe, wobei der letzte den Kantonen und Verbänden im Oktober 1961 zur Vernehmlassung unterbreitet wurde. An dieser Vernehmlassung beteiligten sich rund 250 eidgenössische und kantonale Amtsstellen, Verbände, Firmen, Parteien und Gewerkschaften. Der Bundesrat setzte die überarbeitete Version der Verordnung über den Strahlenschutz schließlich am 1. Mai 1963 in Kraft.65 Bis zum Ende des Kalten Krieges bildete diese den maßgeblichen rechtlichen Erlass im Bereich des Strahlenschutzes.

Im Zentrum der Strahlenschutzverordnung stand die Einführung einer Bewilligungspflicht für jede Art des Umgangs mit Strahlen oberhalb bestimmter Grenzwerte. Wie schon die Strahlenschutzrichtlinien basierte auch die Strahlenschutzverordnung auf dem Grundsatz, einen möglichst optimalen Regulierungsgrad zu finden, der sowohl den Gesundheitsschutz des strahlengefährdeten Personals und der Bevölkerung als auch die medizinischen, industriellen und wissenschaftlichen Interessen an Strahlen berücksichtigen sollte. Die Historikerin Monika Dommann hat die schweizerische Strahlenschutzverordnung deshalb als „typisches Aushandlungswerk“ bezeichnet.66 Sektionschef Gerhart Wagner erläuterte dieses Aushandlungsprinzip in einem Vortrag über die künftige Verordnung, den er im Juni 1961 vor der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz hielt: „Die wesentliche Kunst in der ganzen Materie ist in der Tat das Finden des rechten Masses: Weder sollen der Medizin, der Industrie und der Forschung unnötige Fesseln angelegt werden, noch darf die Gesundheit von Menschen in unverantwortlicher Weise aufs Spiel gesetzt werden.“67 Als Negativbeispiel fügte Wagner die Bundesrepublik Deutschland an. In der deutschen Strahlenschutzverordnung seien die Toleranzgrenzen für radioaktive Stoffe zehnmal tiefer angesetzt worden, was „schon heute zu grossen Komplikationen und unnötigen Schwierigkeiten sowohl für die Verwender der Stoffe als auch für die Behörden geführt“ habe.68

Die Schweiz verfügte indessen über weniger Handlungsspielraum, „das rechte Mass“ selbst zu definieren, als Wagners Ausführungen auf den ersten Blick den Anschein erweckten. Ab Mitte der 1950er Jahre hatte die Entwicklung des internationalen Systems zur Regulierung von Strahlen und – damit einhergehend – die Harmonisierung der Strahlenschutzbestimmungen an Fahrt aufgenommen.69 Die Festlegung der Grenzwerte und der Schutzmaßnahmen in der schweizerischen Verordnung gründete auf diesen internationalen Empfehlungen, von denen einige aufgrund internationaler Abkommen bindend waren. Zu diesen bindenden internationalen Empfehlungen zählten die 1959 von der European Nuclear Energy Agency erlassenen „Normes de base pour la protection contre les radiations“. Die European Nuclear Energy Agency gehörte der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit, der späteren OECD, an, in welcher die Schweiz Mitglied war. Sie verfolgte das Ziel, die Kooperation unter ihren westeuropäischen Mitgliedstaaten im Hinblick auf die zivile Nutzung der Atomenergie voranzutreiben.70 Bindend war auch das 1960 von der Internationalen Arbeitskonferenz erlassene „Übereinkommen über den Schutz der Arbeitnehmer vor ionisierenden Strahlen“. Die Internationale Arbeitskonferenz stellt das höchste Organ der Internationalen Arbeitsorganisation dar, in welcher die Schweiz ebenfalls Mitglied war.71 Zudem wurden in der schweizerischen Strahlenschutzverordnung die Empfehlungen der Internationalen Strahlenschutzkommission aus dem Jahr 1958 berücksichtigt, welche auch die Grundlage der übrigen internationalen Empfehlungen bildeten. Schließlich bestanden seitens der Euratom und der Internationalen Atomenergie-Organisation weitere Richtlinien, denen für die Strahlenschutzverordnung ebenfalls Anregungen entnommen wurden, wiewohl diese Normen für die Schweiz keinen bindenden Charakter hatten.72

Wesentlich ist also zum einen, dass der Schweiz im Bereich des Strahlenschutzes aufgrund von Mitgliedschaften in internationalen Organisationen Verpflichtungen zur Übernahme bzw. zum Vollzug von internationalen Schutzvorschriften erwuchsen. Die zunehmende Verrechtlichung der internationalen Beziehungen insbesondere in technischen und ökonomischen Bereichen, an welcher die Schweiz trotz ihrer Neutralität partizipierte und die auch den Strahlenschutz betraf, zeitigte unmittelbare Auswirkungen auf die schweizerische Gesetzgebung.73 Zum anderen stärkte diese Internationalisierung des Rechts die Rolle der Bundesverwaltung gegenüber den Kantonen, indem sie dem schweizerischen Föderalismus harmonisierend entgegenwirkte.74 So sah die Strahlenschutzverordnung für Gesuche für den Umgang mit ionisierenden Strahlen und radioaktiven Stoffen zwar prinzipiell eine kantonale Bewilligung vor, knüpfte deren Erteilung jedoch an eine Stellungnahme des EGA. Handelte es sich um Betriebe, welche der obligatorischen Versicherung gemäß dem Kranken- und Unfallversicherungsgesetz unterstellt waren, musste das EGA die Gesuche zusätzlich der SUVA vorlegen, welche diese im Falle von Fabrikbetrieben wiederum auch dem zuständigen Eidgenössischen Fabrikinspektorat zustellte. Damit die Kantone eine Bewilligung erteilen konnten, bedurfte es der Zustimmung aller am Verfahren beteiligten Organe. Als Kontrollinstanzen sollten demgegenüber ausschließlich Bundesstellen fungieren: für Gewerbe- und Industriebetriebe die SUVA unter allfälliger Mitwirkung der Fabrikinspektorate, und für medizinische und Forschungsbetriebe das EGA.75

Die Pflicht zur Einhaltung von internationalen Strahlenschutznormen führte in der Strahlenschutzverordnung zudem zu einer Verbesserung, was den Gesundheitsschutz für das strahlengefährdete Personal anging. So wurde mit der Verordnung für alle beruflich strahlenexponierten Personen sowohl eine physikalische als auch eine medizinische Überwachung eingeführt. Während erstere über das ständige Tragen von Dosismessinstrumenten gewährleistet werden sollte, sollte letztere durch regelmäßige, in der Regel jährlich durchgeführte ärztliche Untersuchungen bewerkstelligt werden.76 Bindende internationale Strahlenschutzbestimmungen trugen folglich wesentlich dazu bei, den Gesundheitsschutz von Arbeitnehmenden in der Schweiz zu stärken.77

Anders sah dies hingegen im Bereich des Versicherungsschutzes aus, der von den internationalen Empfehlungen nicht tangiert wurde. Hier brachte die Strahlenschutzverordnung keine Verbesserung für das noch nicht versicherte strahlengefährdete Personal. Zwar hatte der Bund schon vor dem Inkrafttreten des Atomgesetzes einige gesetzliche Regelungen im Bereich des Strahlenschutzes erlassen, welche die Versicherungspflicht betrafen. So reihte der Bundesrat von Strahlen hervorgerufene Erkrankungen im April 1956 unter die Berufskrankheiten ein, für welche die SUVA ebenso wie für Berufsunfälle aufkommen musste.78 Ab Januar 1958 unterstellte der Bundesrat dann sämtliche Betriebe, die mit Strahlen operierten, der obligatorischen Unfallversicherung gemäß Kranken- und Unfallversicherungsgesetz, womit die in diesen Betrieben tätigen Personen bei der SUVA gegen Strahlenschäden versichert waren. Für das medizinische Hilfspersonal, die größte Gruppe beruflich strahlenexponierter Personen, namentlich technische Röntgenassistentinnen, Isotopen- und Röntgenschwestern, die in Einrichtungen arbeiteten, die nicht dem Kranken- und Unfallversicherungsgesetz unterstellt waren, galt dieser Versicherungsschutz jedoch nicht.79 Eine Unterstellung dieser Personen unter das Kranken- und Unfallversicherungsgesetz würde – so die Einschätzung des Chefs der Strahlenschutzsektion Gerhart Wagner – „mit Sicherheit auf die geschlossene Opposition der Privatversicherungen stossen“.80 Auch war nach Auffassung von Juristen keine gesetzliche Grundlage vorhanden, um auf Verordnungsebene ein Versicherungsobligatorium einzuführen. Deshalb konnte das Problem, auch das – bezeichnenderweise überwiegend weibliche – medizinische Hilfspersonal gegen Strahlenschäden zu versichern, im Rahmen der Strahlenschutzverordnung nicht gelöst werden.81 Dass Wagners Beurteilung hinsichtlich der Privatversicherungen zutreffend war, belegen verschiedene Schreiben von Versicherungs- und Wirtschaftsverbänden, die sich in der Vernehmlassung zur Strahlenschutzverordnung gegen einen Versicherungsschutz des medizinischen Hilfspersonals bei der SUVA aussprachen.82

Eine Versicherungslösung für alle beruflich strahlenexponierten Personen konnte schließlich erst im Jahr 1984 mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung realisiert werden. Ab diesem Zeitpunkt wurde eine obligatorische Unfallversicherung für alle in der Schweiz beschäftigten Arbeitnehmenden verlangt.83 Das Beispiel des Versicherungsschutzes für das strahlenexponierte Personal zeigt erneut, wie der Bund bei der Regulierung von Strahlen die Interessen privatwirtschaftlicher Unternehmen schützte und höher gewichtete als das Recht der Arbeitnehmenden, in einem möglichen Schadenfall eine Versicherungsleistung zu erhalten. Es ist plausibel anzunehmen, dass sich diese Ungleichbehandlung des strahlenexponierten Personals auch deshalb durchsetzen ließ, weil der fehlende Versicherungsschutz vor allem Frauen diskriminierte. So hat der Historiker Martin Lengwiler unter Verweis auf die Berufe im Gesundheitswesen darauf hingewiesen, dass frauenspezifische Berufsrisiken im schweizerischen Unfallversicherungswesen „nur ungenügend oder verspätet“ wahrgenommen wurden.84

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich für den Bund im Bereich des Strahlenschutzes ab Mitte der 1950er Jahre ein doppelter Regulierungsdruck ergab. Dieser resultierte zum einen aus der veränderten öffentlichen Wahrnehmung von Strahlengefahren und zum anderen aus dem Vollzug verbindlicher internationaler Abkommen. Dieser zweifache Regulierungsdruck führte dazu, dass der Strahlenschutz im Rahmen der schweizerischen Atompolitik zur Bundessache erklärt wurde; allerdings genoss er hinter der Förderung der Atomenergie lediglich zweite Priorität. Der Verfassungsartikel und das Bundesgesetz über die friedliche Nutzung der Atomenergie und den Strahlenschutz ermöglichten in der Folge nicht nur die Schaffung neuer Verwaltungseinheiten wie der Sektion für Strahlenschutz im EGA, sondern mit der 1963 in Kraft gesetzten Strahlenschutzverordnung auch den Erlass von verbindlichen, schweizweit geltenden Strahlenschutzbestimmungen.

4.2 Politisierung des Strahlenschutzes. Bildung der Kommission für Strahlenschutz und Revision der Strahlenschutzverordnung, 1958–1976

Mit der Inkraftsetzung der Strahlenschutzverordnung weitete sich das Dispositiv zur Regulierung von Strahlen wesentlich aus. Der Vollzug der Strahlenschutzverordnung machte eine Reihe von Bewilligungs- und Kontrolltätigkeiten erforderlich, für die nun offiziell Bundesstellen verantwortlich waren. Durch diese neuen gouvernementalen Aufgaben erhöhte sich die Dringlichkeit, auf Bundesebene ein Organ zu schaffen, das eine kontinuierliche Beratung in Strahlenschutzfragen sowie eine fortlaufende Anpassung und Entwicklung der Strahlenschutznormen gewährleisten konnte.

Bereits das Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz hatte die Schaffung eines solchen beratenden Gremiums vorgesehen. So verlangte Artikel 38, dass der Bundesrat Kommissionen zum Studium von Fragen der Atomenergie und des Strahlenschutzes ernennen solle.85 Schon Anfang des Jahres 1959 – noch vor dem Inkrafttreten des Atomgesetzes – rief der Bundesrat die Eidgenössische Kommission für Atomenergie ins Leben. Die Kommission für Atomenergie, die vom Delegierten des Bundesrates für Fragen der Atomenergie präsidiert wurde und dessen Büro angegliedert war, bestand aus rund 25 Mitgliedern aus der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Technik.86 Der Bund bemühte sich folglich schon vor dem Bestehen eines gesetzlichen Auftrages darum, ein beratendes Gremium auf dem Gebiet der Atomenergie zu bestellen. Demgegenüber fand die Einsetzung ihres Pendants – der Eidgenössischen Kommission für Strahlenschutz (EKS) – erst am 1. Januar 1967 statt.87

Die Schaffung der EKS erfolgte somit mit mehreren Jahren Verspätung. Auch die Teilrevision der Strahlenschutzverordnung, welche die EKS kurz nach ihrer Gründung an die Hand nahm, dauerte bedeutend länger als vorgesehen. Im Folgenden werden die Gründe für diese Verzögerungen beleuchtet. Dabei wird sich zeigen, dass diese Verzögerungen damit zu tun hatten, dass sich die Gouvernementalität im Bereich der Strahlenregulierung im Verlaufe der 1960er Jahre veränderte und die Festlegung von Strahlenschutznormen zu einem politischen Handlungsfeld avancierte, das zeitintensive Aushandlungsprozesse erforderte.

Von technokratischer Rationalität zu politischer Aushandlung

Anlässlich ihrer ersten Sitzung im April 1967 erklärte der Direktor des Eidgenössischen Gesundheitsamtes (EGA) Arnold Sauter die verspätete Schaffung der EKS damit, dass man mit deren Ernennung „absichtlich noch zugewartet“ habe, da die Auffassung vorherrschend gewesen sei, „dass der Strahlenschutz in der Schweiz zuerst einmal Fuss fassen müsse.“88 Wie ich im Folgenden zeigen werde, lag der Hauptgrund für die verzögerte Einsetzung jedoch vor allem darin, dass die Bundesverwaltung und die von ihr konsultierten Strahlenschutzexperten für die Lösung von Strahlenschutzproblemen zunächst auf ein Modell setzten, das auf einem Primat der Wissenschaft vor der Politik beruhte. Dieses Modell lässt sich mit dem Historiker Dirk van Laak als technokratisch beschreiben, ging es doch wesentlich darum, eine „technische Rationalität mit dem Anspruch auf politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Führung“ zu verbinden.89 Mit der Schaffung der EKS verschwand diese technokratische Rationalität zwar keineswegs. Die Beratung des Bundes bei der Regulierung von Strahlen erfolgte nun aber stärker als institutionalisierte Form der politischen Interessenvertretung, indem alle als relevant erachteten Akteure dauerhaft in die Aushandlung von Strahlenschutzfragen eingebunden wurden.

Bereits im Januar 1958 hatte das EGA knapp ein Dutzend Spezialisten von Bundesstellen, Expertenkommissionen und Fachgesellschaften zu einer Aussprache nach Bern eingeladen, um die Aufgaben und Zusammensetzung einer künftigen eidgenössischen Kommission für den Strahlenschutz zu beraten. Neben Vertretern des Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit und der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) nahmen unter anderem der Chef der Sektion für Schutz und Abwehr gegen ABC-Waffen der Abteilung für Sanität des Eidgenössischen Militärdepartements Hermann Gessner, der Stellvertreter des Delegierten des Bundesrates für Fragen der Atomenergie Jakob Burckhardt und der Präsident der Eidgenössischen Kommission zur Überwachung der Radioaktivität (KUeR) Paul Huber an der Besprechung teil. Ebenfalls anwesend waren der Präsident der Schweizerischen Röntgengesellschaft, der Leiter des Berner Radiuminstituts Walter Minder sowie Pierre Lerch als Vertreter der Isotopenkommission der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften. Seitens des EGA waren unter anderem Direktor Arnold Sauter sowie der Chef der Eidgenössischen Lebensmittelkontrolle und Initiant der Arbeitsgemeinschaft zur Überwachung der Radioaktivität von Lebensmitteln Otto Högl präsent.90

Jakob Burckhardt erklärte gleich zu Beginn, Strahlenschutzfragen seien „angesichts der weitverbreiteten Atomfurcht für die Oeffentlichkeit von grossem Interesse“. In der anschließenden Diskussion zeigte sich dann rasch, dass – wie EGA-Direktor Arnold Sauter feststellte – „grundsätzlich niemand gegen die Schaffung einer eidgenössischen Kommission für Strahlenschutz opponiert“. Trotzdem sprachen sich die Sitzungsteilnehmer schließlich dagegen aus, eine neue Kommission zu schaffen, in der – nochmals in den Worten von Sauter – „alle irgendwie […] Interessierten nicht zuletzt auch aus politischen Gründen […] vertreten sein möchten“. Für diese ablehnende Haltung, die beispielsweise KUeR-Präsident Paul Huber prominent vertrat, wurden im Wesentlichen drei Gründe angeführt: Erstens entstand die Befürchtung, eine Berücksichtigung aller mit Strahlenschutz befassten Kreise – von kantonalen Gesundheits-, Bau- und Polizeibehörden, Medizinalpersonen und medizinischen Hilfspersonen über wissenschaftliche Institute, Stadt- und Kantonschemiker, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen bis hin zu Berufsorganisationen und Versicherungsgesellschaften – ließe die Anzahl der Kommissionsmitglieder derart ansteigen, dass – so Huber – „die Arbeit umständlich und mühevoll wird“. Demgegenüber sei eine kleine Kommission „weit leistungsfähiger“ und könne „konzentrierter arbeiten“. Zweitens betrachteten die Sitzungsteilnehmer die zu lösenden Strahlenschutzfragen – so namentlich die anstehende Ausarbeitung einer Strahlenschutzverordnung – in erster Linie als technische Angelegenheit. Huber etwa meinte, es handle sich dabei „um Sachfragen, die allein in die Zuständigkeit von Fachleuten und nicht von politischen Stellen gehören.“ Drittens wurde die geringe Anzahl schweizerischer Strahlenschutzexperten als Problem wahrgenommen. So seien, wie Huber betonte, nicht nur „Doppelspurigkeiten zu vermeiden und diese Experten so ökonomisch wie möglich einzusetzen“, sondern es müsse auch verhindert werden, „dass die wenigen im Lande vorhandenen Spezialisten für Routinearbeiten eingesetzt werden […].“ Die Meinungen der Sitzungsteilnehmer tendierten deshalb dazu, sich gegen eine große Kommission „zugunsten von kleinen, beweglichen Fachkommissionen“ zu entscheiden.91

Dieses Meinungsbild führte dazu, dass die Bundesbehörden die Schaffung einer Kommission für Strahlenschutz vertagten und für die anstehende Ausarbeitung einer Strahlenschutzverordnung den bereits bestehenden Technischen Ausschuss reaktivierten.92 Ende der 1950er Jahre setzten folglich sowohl der Bund als auch Strahlenschutzfachleute weiterhin auf ein Ad-hoc-Gremium, um die Regulierung von Strahlen voranzutreiben. Im Technischen Ausschuss sollten Fachwissen und – so zumindest die Intention – Effizienz und Rationalität dominieren, was den involvierten Wissenschaftlern eine wichtige Stimme garantierte.93 Damit sollte das gouvernementale Handeln im Bereich der Strahlenregulierung an einem technokratischen Modell orientiert bleiben. Die Vorstellung, die Ausarbeitung der Strahlenschutzverordnung stelle eine rein technische Angelegenheit dar, erwies sich indessen als Augenwischerei. So sind die im letzten Teilkapitel erläuterte bedeutende personelle Erweiterung des Technischen Ausschusses von zunächst einem Dutzend auf schließlich 30 Personen aus Wirtschaft, Wissenschaft und Verwaltung sowie die anschließende Vernehmlassung des Verordnungsentwurfs mit rund 250 teilnehmenden Ämtern und Organisationen ein deutlicher Ausdruck davon, wie stark die Formulierung von rechtlich bindenden Strahlenschutznormen von Beginn an der Aushandlung politischer Interessen unterworfen war.

Im Sommer 1964, ein gutes Jahr nach dem Inkrafttreten der Strahlenschutzverordnung, unternahm das EGA einen neuen Anlauf zur Schaffung einer Kommission für Strahlenschutz. Die anvisierte Kommission sollte nun ausdrücklich den Charakter eines politischen Interessenforums aufweisen. Wie EGA-Direktor Arnold Sauter in einem Schreiben an den Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI), Bundesrat Hans-Peter Tschudi, erläuterte, werde es zwar „unerlässlich sein, auch wieder eine Anzahl kompetenter Vertreter der Wissenschaft ad personam in die Kommission aufzunehmen“, allerdings solle bei der Zusammensetzung der vorgesehenen Strahlenschutzkommission „nun aber besonders Wert darauf gelegt werden, dass in erster Linie die an den Fragen des Strahlenschutzes interessierten und massgebenden Organisationen durch geeignete Mitglieder vertreten sind.“ Wiewohl man im Technischen Ausschuss „von jeher den Vorläufer einer später zu ernennenden Kommission für Strahlenschutz“ gesehen habe, hätten dessen Mitglieder „nicht in erster Linie eine bestimmte Organisation“ vertreten, da es vor allem darum gegangen sei, „nebst den interessierten Bundesstellen die massgebenden Fachleute der Wissenschaft, der Medizin und der Industrie“ für die Mitarbeit an der Strahlenschutzverordnung zu gewinnen.94 Zweck der künftigen Kommission für Strahlenschutz war es folglich, die Interessen und Ansprüche aller für den Strahlenschutz relevanten Akteure bereits innerhalb der Kommission auszutarieren. Damit reagierte das EGA auch auf Kritik, die im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens zur Strahlenschutzverordnung geäußert worden war. So hatte sich die Versicherungsbranche darüber beschwert, bei der Ausarbeitung der Verordnung nicht von Anfang an involviert worden zu sein.95 Der Zweck der Schaffung der EKS bestand somit nicht zuletzt darin, den Vertretern aus der Wirtschaft und der Industrie im expandierenden nuklearen Alltag bei der Interessenaushandlung rund um die Regulierung von Strahlen institutionell mehr Gewicht einzuräumen. Dies war mit der Erkenntnis verbunden, dass nicht nur die Nutzung der Atomenergie politische Interessen betraf, sondern auch der als weniger prioritär erachtete Strahlenschutz.

Zu den schließlich 26 Mitgliedern der vom Bundesrat ab Anfang 1967 eingesetzten EKS gehörten auch Exponenten der Atomindustrie und der nuklearen Sicherheitsbehörden des Bundes. So nahmen etwa der Geschäftsführer der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie sowie der Chef der Sektion für Sicherheitsfragen von Atomanlagen (SSA) Peter Courvoisier Einsitz in die EKS. Präsidiert wurde die EKS von Gerhart Wagner, dem ehemaligen Chef der Sektion für Strahlenschutz des EGA.96 Mit einer beachtlichen zeitlichen Verzögerung wurde somit ab 1967 eine neue Institution aufgebaut, die auf eine verstetigte Aushandlung von Strahlenschutzinteressen ausgerichtet war und bedeutend mehr Akteure institutionell in den Strahlenschutz einband. Dadurch weitete sich das Dispositiv zur Regulierung von Strahlen weiter aus.

Die EKS fungierte schließlich als eine Art Dachkommission des schweizerischen Strahlenschutznetzwerkes. Ihre Bildung ging mit einer Veränderung der Gouvernementalität der Strahlenregulierung einher, indem sich der Primat der Wissenschaft nun offiziell hin zu einem Primat der Politik verschob. Damit wurde das den Strahlenschutz bisher dominierende technokratische Modell gewollt aufgeweicht – wenn auch nicht aufgegeben: Trotz ihrer Politisierung propagierte auch die EKS die Vorstellung einer technischen Lösbarkeit von Strahlenschutzproblemen.

Teilrevision zwischen Konflikt und Konsens

Bereits kurz nach ihrer Gründung beschloss die EKS, eine Teilrevision der aus dem Jahr 1963 stammenden Strahlenschutzverordnung einzuleiten. Damit sollte eine Anpassung der schweizerischen Verordnung an geänderte internationale Normen, so namentlich an neue Empfehlungen der Internationalen Strahlenschutzkommission, bewirkt werden.97 In einem ersten Schritt konnten die Mitglieder der EKS der Sektion für Strahlenschutz Vorschläge für revisionsbedürftige Artikel unterbreiten. Ebenso wurde die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie ersucht, die am Strahlenschutz interessierten Institutionen in ihrem Bulletin dazu aufzurufen, „wohlbegründete Revisionsvorschläge“ einzureichen.98 Dass die Sektion für Strahlenschutz für die Bekanntmachung der beabsichtigten Verordnungsänderung auf das Publikationsorgan der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie zurückgriff, war nicht außergewöhnlich. Zwischen der Strahlenschutzsektion und der Lobbyorganisation der Atomenergiebranche bestanden von Beginn an enge Beziehungen, insbesondere was den Informationsaustausch und die Öffentlichkeitsarbeit betraf.99 So war der ehemalige Sektionschef und spätere Präsident der EKS Gerhart Wagner seit 1959 Mitglied der Vereinigung und arbeitete in deren Kommission für Aufklärung in zwei Ausschüssen, nämlich der Subkommission gegen die Atomangst und der Subkommission für Schulen, mit.100 1963 hatte die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie zudem die Pressekonferenz anlässlich der Veröffentlichung der Strahlenschutzverordnung organisiert.101 Auch hatte sie der Strahlenschutzsektion eine Reihe von Personen genannt, um diese als Vertreter der Industrie zunächst für den Technischen Ausschuss und später für die EKS zu nominieren.102

Im Frühjahr 1969 entschied die EKS definitiv, die Teilrevision der Strahlenschutzverordnung an die Hand zu nehmen. Ein Jahr später lag ein erster Revisionsentwurf der Sektion für Strahlenschutz vor. Daraufhin wurden eine technische, eine medizinische und eine juristische Expertengruppe gebildet, welche den Entwurf nacheinander auf diese drei Aspekte hin durcharbeiteten.103 Im Januar 1971 sowie im März 1973 folgten ein zweiter und ein dritter Entwurf, die eine erweiterte technische Expertengruppe redigierte. Im Juli 1973 verabschiedete die EKS den nochmals überarbeiteten dritten Entwurf, womit ihre Arbeit beendet war.104 Im Herbst 1973 leitete das EDI das Vernehmlassungsverfahren zur Teilrevision der Strahlenschutzverordnung ein.105 Zur Stellungnahme waren die Kantone und alle am Strahlenschutz interessierten Kreise eingeladen.106 Zwei Jahre später fand das Vorverfahren bei den Bundesämtern statt.107 Schließlich setzte der Bundesrat die revidierte Strahlenschutzverordnung am 1. August 1976 in Kraft.108

Der Inkraftsetzung der revidierten schweizerischen Strahlenschutzverordnung ging somit eine über siebenjährige Vorarbeit voraus. Die Änderung nahm damit viel mehr Zeit in Anspruch als ursprünglich geplant. Insbesondere zwei Gründe waren dafür verantwortlich, dass der Revisionsprozess so lange dauerte: Zum einen bildeten – wie dies schon bei der Formulierung der Strahlenschutzverordnung von 1963 der Fall gewesen war – auch bei der Teilrevision in der ersten Hälfte der 1970er Jahre veränderte internationale Strahlenschutznormen den hauptsächlichen Anlass für die Revision. Aufgrund der langen Ausarbeitungszeit mussten indessen noch während des Revisionsprozesses fortlaufend Anpassungen an neue internationale Empfehlungen und Vorschriften vorgenommen werden. So arbeitete 1972 eine Arbeitsgruppe die aktuelle Fassung der Safety Series der Internationalen Atomenergie-Organisation in den Revisionsentwurf ein, was rund ein Jahr in Anspruch nahm.109 Im Sommer 1973, nachdem die EKS den Verordnungsentwurf bereits verabschiedet hatte, integrierte eine weitere Arbeitsgruppe die jüngsten Empfehlungen der Internationalen Strahlenschutzkommission in den Entwurfstext.110 Der von neu publizierten internationalen Strahlenschutzvorschriften ausgehende Harmonisierungsdruck verursachte der EKS somit zusätzliche Arbeit, wodurch sich die Teilrevision in die Länge zog.

Zum anderen kam es während des Revisionsprozesses zu verschiedenen Auseinandersetzungen, die ebenfalls Verzögerungen zur Folge hatten. Die unzähligen Schlaufen, welche die Änderung der Verordnung während mehrerer Jahre durchlief, weisen darauf hin, wie komplex und langwierig sich das permanente Austarieren von Interessen und Gegensätzen gestaltete. Die dabei aufbrechenden Konflikte werde ich im Folgenden anhand dreier Beispiele ausführen. Allen diesen ist gemein, dass Macht- und Kompetenzkonflikte im Zentrum stehen, die sich auf die ‚Verteilung‘ von Sicherheit im Strahlenschutz zurückführen lassen. Gleichzeitig weisen die Beispiele auf maßgebliche Entwicklungen im Bereich des Strahlenschutzes in der Schweiz der 1970er Jahre hin.

Gegen Ende des Revisionsprozesses – und damit komme ich zum ersten Beispiel – traten Differenzen zwischen der EKS und dem EGA zutage. So sei – wie EKS-Präsident Gerhart Wagner ausführte – anlässlich des Vorverfahrens bei den Bundesämtern im Herbst 1975 bei verschiedenen Mitgliedern „eine gewisse Unzufriedenheit zu entnehmen“ gewesen, weil das EGA die Vorschläge der erweiterten technischen Expertengruppe nicht in allen Punkten in den Verordnungstext übernommen habe. Wagner informierte EGA-Direktor Arnold Sauter deshalb „über ein gewisses ‚Malaise‘ in den Kreisen der Mitglieder“. Im Dezember 1975 lud Sauter daraufhin eine Delegation der EKS zu einem Gespräch ein. Der Entwurfstext wurde daraufhin zum Teil im Sinne der Expertengruppe abgeändert.111

Im Wesentlichen ging es bei diesen Auseinandersetzungen um unterschiedliche Kompetenzansprüche. Die EKS kämpfte für eine rechtliche Aufwertung ihrer Stellung und konnte immerhin erreichen, dass sie in der revidierten Strahlenschutzverordnung mehrmals namentlich erwähnt wurde. Trotzdem hielt es Wagner als Präsident der EKS für nötig zu betonen, „dass die Kommission es nicht schätzen würde, wenn diese Erwähnungen in der SSVO [Schweizerischen Strahlenschutzverordnung] nachträglich von höchster Stelle wieder gestrichen würden.“ Demgegenüber argumentierte Ulrich Frey, ab 1974 Nachfolger von Arnold Sauter als Direktor des EGA, als Expertenkommission stelle die EKS „eine Verwaltungskommission mit konsultativem Charakter“ dar, und es dürfe nicht vergessen werden, „dass schlussendlich die Verwaltung für den getroffenen Entscheid die Verantwortung zu übernehmen hat.“112 Während sich die EKS also als diejenige Instanz sah, welche die Bestimmungen der Strahlenschutzverordnung zu formulieren hatte, schrieb sich das EGA diese Autorität ebenfalls zu.

Dieser Machtkonflikt hing zunächst einmal mit der ‚Verteilung‘ von Aufgaben und Zuständigkeiten im Strahlenschutz zusammen, die immer wieder Raum für Kompetenzkonflikte bot. Ein weiterer Grund kann in der Entwicklung einer immer stärker professionalisierten Verwaltung gesehen werden, die zunehmend Gestaltungs- und Führungsansprüche geltend machte und fachlich immer weniger von auf Milizbasis arbeitenden Expertenkommissionen abhängig war. Diese Professionalisierung zeigte sich unter anderem in einer stetigen Zunahme der Anzahl der Mitarbeitenden in der Sektion für Strahlenschutz. Im Jahr 1958, als die Sektion gegründet wurde, standen Gerhart Wagner als Leiter lediglich eine Sekretärin sowie – an einem halben Tag pro Woche – Walter Minder vom Berner Radiuminstitut als Experte für Radioaktivität zur Verfügung. Nach ungefähr einem Jahr kam ein Chemiker als vollamtlicher Stellvertreter für Wagner hinzu. 1964, als Wagner die Sektion verließ und Minder dessen Nachfolge antrat, war die Anzahl der Mitarbeitenden bereits auf 17 Personen angewachsen.113 Gleichzeitig differenzierte sich – wie Organigramme zeigen – die interne Organisation der Sektion zunehmend aus.114 Der Personalbestand und die Binnendifferenzierung stellen Indikatoren für den Auf- und Ausbau von Kompetenzen und Know-how innerhalb der Sektion für Strahlenschutz dar. Ab Mitte der 1960er Jahre bildete sich somit innerhalb der Bundesverwaltung eine eigene Wissens- und Expertenkultur für Strahlensicherheit heraus. Demgegenüber war zu Beginn der 1950er Jahre, als in der Schweiz zum ersten Mal Strahlenschutzrichtlinien ausgearbeitet worden waren, im EGA praktisch noch kein Strahlenschutzwissen vorhanden und die Abhängigkeit von Expertenkommissionen dementsprechend größer gewesen.115 Dieser auf einer zunehmenden Professionalisierung basierende Macht- und Einflussgewinn der Verwaltung führte zu einer Schwächung der Expertenkommissionen, die sich – so zeigt der hier dargestellte Konflikt – in ihrem Handlungsspielraum indessen nur ungern einschränken ließen.116

Ich komme damit zum zweiten Beispiel, das zeigt, wie auch die Festlegung der Befugnisse der in den Strahlenschutz involvierten Bewilligungs- und Kontrollorgane konfliktbehaftet war. Gemäß der Strahlenschutzverordnung von 1963 wurden die Kontrollen in Betrieben, die mit ionisierenden Strahlen oder radioaktiven Stoffen operierten, entweder durch das EGA oder die SUVA vorgenommen. Für eine Betriebsbewilligung war aber in jedem Fall eine Zustimmung des EGA erforderlich – und zwar auch für gewerbliche und industrielle Betriebe, die grundsätzlich der SUVA unterstanden. Während der Teilrevision waren Vertreter der SUVA nun der Auffassung, diese Kompetenzregelung entspreche „nicht den tatsächlichen Verhältnissen“, weil der Eindruck entstehe, dass das EGA der SUVA übergeordnet sei. Dies sei aber nicht der Fall, da es sich um zwei gleichgestellte Instanzen handle.117 Eine „Suprematie des EGA über die SUVA“ könne jedoch nicht akzeptiert werden.118 Demgegenüber war EKS-Präsident Gerhart Wagner als ehemaliger Chef der Sektion für Strahlenschutz der Meinung, dass dem EGA „jederzeit das Recht zusteht, bei sämtlichen Betrieben in denen Strahlenschutzprobleme behandelt werden, mitzureden.“119

Umstritten war insbesondere die Frage, ob die SUVA dazu verpflichtet sei, dem EGA ihre Kontrollberichte zuzustellen. Während die Vertreter der SUVA argumentierten, eine Weitergabe ihrer Berichte stelle eine Verletzung der im Kranken- und Unfallversicherungsgesetz stipulierten Schweigepflicht dar, betrachteten die Vertreter der Strahlenschutzsektion diese Kontrollberichte als unentbehrliche fachtechnische Grundlage für die Bewilligungserteilung.120 Der Chef der Sektion für Strahlenschutz Walter Minder argumentierte, das EGA könne „selbstverständlich nicht eine von der SUVA ausgefertigte Bewilligung ohne Einsichtnahme in den Kontrollbericht blanko unterzeichnen.“121 Dem Streit um die Weitergabe der Kontrollberichte lagen unterschiedliche Auffassungen über den Stellenwert des Strahlenschutzes zugrunde. So vertrat Minder die Auffassung, dass es sich bei Strahlenschutzfragen „nicht nur um einen Gegenstand des Arbeitsrechts, sondern vor allem um einen Gegenstand des Gesundheitswesens“ handle. Ein weiterer Mitarbeiter der Strahlenschutzsektion ergänzte, es könne dem EGA „nicht gleichgültig sein […], welche Mengen von Radioaktivität auf die Bevölkerung losgelassen werden“, denn man habe sich „auch um die Strahlenbelastung der Gesamtbevölkerung zu kümmern“. Es entspreche deshalb „einer unbedingten Notwendigkeit“, dass das EGA Kenntnis über sämtliche Betriebe habe, in denen mit Strahlen gearbeitet werde.122 Dem hielten die Vertreter der SUVA entgegen, aus ihrer Sicht stelle der Strahlenschutz „lediglich ein Teilgebiet der Unfall- oder der Berufskrankheitenverhütung“ dar, und es sei deshalb „nicht einzusehen“, weshalb Strahlenschutzfragen „eine besondere Rolle bei der Erfüllung dieser Aufgabe spielen“ sollten.123 Man müsse – wie die SUVA-Vertreter an anderer Stelle argumentierten – „die Sache auch aus dem Gesichtswinkel des KUVG [Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes] sehen“, denn beim Strahlenschutz in den der SUVA unterstellten Betrieben gehe es um „gar nichts anderes als Arbeitnehmerschutz“. Mit dem Schutz von Arbeitnehmenden habe das EGA jedoch „überhaupt nichts zu tun“.124 Der Streit drehte sich somit vordergründig um die Funktion des Strahlenschutzes, genauer um die Frage, ob mit Strahlenschutzkontrollen in erster Linie Berufskrankheiten verhindert oder Gesundheitsrisiken der Gesamtbevölkerung überwacht werden sollten. Damit war auch die Frage verbunden, ob Strahlen lediglich eine Gesundheitsgefahr unter vielen darstellen oder ob ihnen, insbesondere aus epidemiologischer Perspektive, eine privilegierte Stellung zukommen sollte.125 Hintergründig handelte es sich indessen auch hier um einen Machtkonflikt. Das EGA und die SUVA kämpften anlässlich der Teilrevision der Strahlenschutzverordnung darum, sich die de jure bestehenden bzw. die de facto erworbenen Befugnisse im Bereich der Apparate-, Labor- und Personalkontrollen, welche aus dem Vollzug der Strahlenschutzverordnung resultierten, (weiterhin) verbriefen zu lassen.

Diesen Kompetenzstreitigkeiten lagen strukturelle Probleme zugrunde. Innerhalb der Bundesverwaltung kam dem EGA die Federführung in Strahlenschutzfragen des nuklearen Alltags zu. Dessen Sektion für Strahlenschutz war indessen nicht imstande, den Vollzug der Strahlenschutzverordnung alleine zu bewältigen, sodass weitere Institutionen an dieser Aufgabe beteiligt waren. Bei der Kontrolle der medizinischen Betriebe, für welche das EGA zuständig war, führte die Strahlenschutzsektion die Apparatekontrolle – in erster Linie Röntgenapparate – mehrheitlich selbst durch, mit Ausnahme derjenigen der Pedoskope, welche an den Schweizerischen Elektrotechnischen Verein ausgelagert wurde.126 Demgegenüber wurde die Strahlenschutzsektion bei den Laborkontrollen wesentlich von der SUVA unterstützt. Letztere übernahm die Kontrolle der gewerblich-industriellen Isotopenlaboratorien, während die medizinischen und die Forschungslaboratorien wiederum in die Zuständigkeit der Sektion für Strahlenschutz fielen. Die Laborkontrolle auf dem Gebiet des Kantons Waadt delegierte das EGA zudem an das unter der Leitung von Pierre Lerch stehende Institut de radiophysique appliquée der Universität Lausanne, diejenige auf dem Gebiet des Kantons Genf an den von Pierre Wenger geführten Service cantonal de contrôle des irradiations. Auch bei der Personalüberwachung existierten verschiedene Dosimetriestellen. So baute die Strahlenschutzsektion einen eigenen Filmdosimetriedienst auf. Daneben führten das Eidgenössische Institut für Reaktorforschung und die bereits erwähnten Institute in Lausanne und in Genf sowie – in wachsender Anzahl – private Messstellen Personalkontrollen durch.127

In die Kontrolle von Strahlenanlagen, Isotopenlaboratorien und beruflich strahlenexponierten Personen waren zu Beginn der 1970er Jahre somit eine Vielzahl sowohl staatlicher als auch privater Akteure eingebunden, die entweder für ein bestimmtes geographisches Gebiet oder einen spezifischen Teil des Strahlenschutzes zuständig waren. Diese Aufteilung hing einerseits damit zusammen, dass bestimmte Institutionen wie die SUVA bereits Betriebs- und Personalkontrollen in Strahlenbetrieben durchgeführt hatten, bevor die Strahlenschutzverordnung erlassen wurde. An diesen historisch gewachsenen Kompetenzen wurde nicht gerüttelt.128 Andererseits verfügte die Sektion für Strahlenschutz im expandierenden nuklearen Alltag gar nicht über die notwendigen personellen und finanziellen Ressourcen, um sämtliche Kontrolltätigkeiten selbst auszuüben. Die Auslagerung von rechtlich vorgeschriebenen Kontrollaufgaben an private Institutionen wiederum stellte in der Schweiz eine akzeptierte Form der Organisation dar, die es zugleich ermöglichte, den Staatsapparat schlank zu halten und privaten Akteuren Aufträge zu verschaffen. All diese Gründe führten dazu, dass die Kontrolltätigkeiten im Strahlenschutz in der Schweiz dezentralisiert und damit ‚verteilt‘ wurden. Der während des Revisionsprozesses auftretende Kompetenzkonflikt zwischen der SUVA und dem EGA entstand aus dieser ‚Verteilung‘ von Kontrollfunktionen im Bereich der Strahlensicherheit.

Die Differenzen zwischen dem EGA und der SUVA konnten über mehrere Jahre nicht gelöst werden. Erst im Sommer 1973 kam schließlich eine Einigung zustande. Die getroffene Kompromisslösung bestand darin, die Auflagen für die Kontrolltätigkeit der SUVA, so auch die Weitergabe der Kontrollberichte, nicht in der Strahlenschutzverordnung festzuschreiben, sondern in einer nicht-öffentlichen schriftlichen Vereinbarung zwischen der SUVA und dem EGA zu regeln.129

Wie das abschließende dritte Beispiel zeigt, entstanden auch im Zusammenhang mit dem Strahlenschutz in der Umgebung von Atomanlagen Kompetenzstreitigkeiten. In der Strahlenschutzverordnung von 1963 wurde keine Kontrollinstanz für Atomanlagen genannt. Dies ist wenig erstaunlich, da Anfang der 1960er Jahre, als die Verordnung ausgearbeitet wurde, in der Schweiz erst das Eidgenössische Institut für Reaktorforschung, jedoch noch keine Atomkraftwerke existierten. Im Sommer 1970, als die Expertengruppen der EKS mit der Teilrevision der Strahlenschutzverordnung begannen, präsentierte sich diese Sachlage anders: Seit 1969 war das Atomkraftwerk Beznau I in Betrieb, sieben weitere Kernkraftwerke – Leibstadt, Verbois, Kaiseraugst, Beznau II, Graben, Gösgen und Mühleberg – befanden sich entweder im Bau oder in Planung.130 Wie ich im vorangehenden Kapitel dargestellt habe, brachen im Herbst 1970 zwischen der KUeR und den beiden nuklearen Sicherheitsbehörden des Bundes – der Eidgenössischen Kommission für die Sicherheit von Atomanlagen (KSA) und der SSA – langwierige Konflikte aus bezüglich der Frage, wer für Atomanlagen das Überwachungsprogramm definieren und durchführen sowie die zulässigen Aktivitätsabgaben festsetzen dürfe.131 Diese Auseinandersetzungen flossen auch in die Arbeit der Expertengruppen der EKS ein, da beide Konfliktparteien versuchten, die Teilrevision dazu zu nutzen, sich ihre Kompetenzansprüche verbriefen zu lassen. So verlangte KSA-Präsident Fritz Alder, in der Strahlenschutzverordnung sei für Atomanlagen neu ebenfalls eine Kontrollinstanz aufzuführen.132 Dieser Antrag war an sich unbestritten.133 Zu Kontroversen führte allerdings eine Forderung von Otto Huber, welcher von seinem verstorbenen Bruder Paul das Präsidium der KUeR übernommen hatte und nun verlangte, die Befugnisse der KUeR im neuen Artikel über die Kontrollinstanzen für Atomanlagen explizit festzuschreiben. Als dieses Anliegen in der erweiterten technischen Expertengruppe keine Unterstützung fand, bestand Huber zumindest darauf, die Kompetenzen der KUeR betreffend den Umgebungsschutz von Atomanlagen müssten „eindeutig geklärt werden“.134 Die gefundene Kompromisslösung bestand schließlich darin, die Kontrollbefugnisse für den Personal- und Umgebungsschutz von Atomanlagen in einer Verordnung des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements (EVED) festzulegen, daneben jedoch in einer schriftlichen Vereinbarung gleichzeitig die Zusammenarbeit der KUeR mit den nuklearen Sicherheitsbehörden zu regeln.135

Die bisherige Nicht-Berücksichtigung von Atomanlagen in der Strahlenschutzverordnung hatte auch zur Folge, dass die von diesen verursachten Abgaben radioaktiver Stoffe in Abwässer und in die Luft nicht geregelt waren. Deshalb mussten für die Emissionen aus Atomanlagen nun entsprechende Artikel formuliert werden. Hier setzten sich KSA-Präsident Fritz Alder und SSA-Chef Peter Courvoisier gemeinsam für den Vorschlag ein, die Frage der zulässigen Abgaben im Bewilligungsverfahren regeln und so das EVED damit zu betrauen, die nötigen Ausführungsvorschriften zu erlassen.136 Das EGA und das EDI wollten die Kompetenzen bezüglich der Emissionen aus Atomanlagen allerdings keineswegs dem EVED bzw. den beiden nuklearen Sicherheitsbehörden überlassen. So erklärte Walter Minder von der Strahlenschutzsektion, gasförmige und flüssige Abgaben von Atomanlagen seien „ohne jeden Zweifel Gegenstände des Umweltschutzes einerseits und die damit verbundenen Gefährdungsmöglichkeiten der Bevölkerung solche des öffentlichen Gesundheitswesens andrerseits.“ Diese Frage könne „deshalb der Einflussnahme des EDI keinesfalls entzogen werden“; tue man dies trotzdem, so entstehe „sowohl sachlich wie psychopolitisch aber auch rechtspolitisch eine völlig unhaltbare Situation“. Eine „sinnvolle, praktisch realisierbare und allseitig zufriedenstellende Regelung“ sei – so Minder weiter – „von ganz wesentlicher Bedeutung“, und zwar derart, „dass sowohl sachlich als auch psychologisch oder politisch keine Einwände dagegen gemacht werden können.“137

Mit seinem Votum verwies Minder auf die zu dieser Zeit in der Schweiz laufende Anti-Atomkraft-Debatte, in welcher die gesundheits- und umweltschädigenden Emissionen von Kernkraftwerken ein stark politisiertes Thema bildeten.138 Eine konsensuale Regelung war in Bezug auf die Außenwahrnehmung des Bundes, welcher die Verbreitung der Atomenergie fördern wollte, deshalb unerlässlich. Die Konfliktparteien einigten sich schließlich darauf, die Grenzen für gasförmige und flüssige Stoffe aus Atomanlagen an die Umwelt zehnmal tiefer anzusetzen als in der bisherigen Verordnung und die zulässigen Abgaben für jede einzelne Anlage spezifisch im Bewilligungsverfahren festzusetzen.139

Die Kompetenzkonflikte bezüglich der Regulierung von Strahlen in der Umgebung von Atomanlagen zeigen einmal mehr, wie die ‚Verteilung‘ von Strahlensicherheit innerhalb der Bundesverwaltung dazu führte, dass verschiedene Institutionen um eine Vormachtstellung in Strahlenschutzfragen kämpften. Eine wesentliche Konfliktlinie verlief dabei zwischen dem EDI und dem EVED sowie den diesen beiden Departementen angegliederten Ämtern und Expertenkommissionen. Wahrgenommene Machtverschiebungen zugunsten der einen auf Kosten der anderen Seite wurden dabei jeweils klar abgelehnt.

Letzten Endes lässt sich anlässlich des Revisionsprozesses der Strahlenschutzverordnung insgesamt jedoch eine hohe Kompromissbereitschaft beobachten. Diese Konsensfindung als handlungsleitendes Prinzip ist weniger auf eine ‚politische Mentalität‘ als vielmehr auf die Struktur des schweizerischen Strahlenschutznetzwerkes zurückzuführen. In diesem kleinen Netzwerk, in welchem die meisten Personen verschiedene Rollen einnahmen, bestanden vielfältige und komplexe Beziehungsverhältnisse. Die einzelnen Akteure waren insofern voneinander abhängig, als sie in unterschiedlichen Funktionen und Konstellationen immer wieder zusammen an Strahlenschutzproblemen arbeiten mussten. Die feststellbare Konsensorientierung resultierte somit wesentlich aus der „small world“, also der engen personellen Verflechtung innerhalb des schweizerischen Strahlenschutzes.

Wie insbesondere das letzte Konfliktbeispiel gezeigt hat, prägte jedoch auch die laufende Anti-Atomkraft-Debatte die Wahrnehmung der in die Teilrevision der Strahlenschutzverordnung involvierten Akteure und trug dazu bei, dass jeweils Kompromisslösungen gefunden werden konnten. Tatsächlich bemühte sich die EKS in den 1970er Jahren besonders darum, nach außen geeint aufzutreten, da ihr – wie wir nun im letzten Teilkapitel sehen werden – angesichts der stark politisierten Frage der zivilen Nutzung der Atomenergie eine gemeinsame Haltung in der Öffentlichkeit als unabdingbar erschien.

4.3 Aufwertung des Strahlenschutzes. Anti-Atomkraft-Debatte und separates Strahlenschutzgesetz, 1969–1982

Bis Ende der 1960er Jahre waren in der Schweiz nur vereinzelt kritische Stimmen gegen die zivile Nutzung der Atomenergie zu hören, und wenn, dann stießen diese in der Öffentlichkeit nicht auf große Resonanz.140 Wie der Technik- und Umwelthistoriker Patrick Kupper herausgearbeitet hat, bildete das Jahr 1969 bezüglich der öffentlichen Diskussion um die Atomenergie einen Wendepunkt. Ein Jahr früher als im benachbarten Ausland fand in der Schweiz ab diesem Zeitpunkt eine hitzige gesellschaftliche Debatte über die Vor- und Nachteile der Atomenergienutzung statt. Als „Kristallisationspunkt“ der öffentlichen politischen Auseinandersetzung diente lange Zeit der geplante Bau des Kernkraftwerks Kaiseraugst im Kanton Aargau, weshalb es sich bei der Geschichte der schweizerischen Anti-Atomkraft-Bewegung zu wesentlichen Teilen um die Geschichte des Widerstandes gegen das Atomkraftwerk Kaiseraugst handelt.141 Die mit der Atomtechnologie verbundenen Probleme und Risiken waren zwar schon früh bekannt gewesen, aufgrund der Fortschritts- und Technikgläubigkeit der tonangebenden Akteure allerdings lange Zeit vernachlässigt worden. Als sich Ende der 1960er Jahre gesellschaftlicher Widerstand gegen den geplanten Bau des Atomkraftwerks Kaiseraugst zu formieren begann, fand das eigentlich schon lange bekannte Problemfeld der Strahlengefahr Eingang in den Anti-Atomkraft-Diskurs. So drehte sich die Debatte um die atomare Sicherheit von Kernkraftwerken wesentlich um die Frage der Gefährlichkeit der von diesen abgegebenen Niedrigstrahlung – deren Regulierung ja auch bei der Teilrevision der Strahlenschutzverordnung Anlass zu Konflikten gegeben hatte.142

Der wachsende gesellschaftliche Widerstand gegen Atomkraftwerke beschäftigte in den 1970er Jahren auch die Eidgenössische Kommission für Strahlenschutz (EKS). Deren Mitglieder positionierten sich dabei aus zwei Gründen klar für die zivile Nutzung der Atomenergie: Erstens standen sie hinter dem schweizerischen Kalte-Krieg-Konsens, welcher die Förderung der Kernkraft miteinschloss. Zweitens saßen Lobbyisten der Atomenergiebranche und Vertreter der nuklearen Sicherheitsbehörden in der EKS. Letztere versuchten – wie wir im Folgenden sehen werden – die übrigen Mitglieder der EKS zu mobilisieren, um öffentlich gegen die in der Bevölkerung wahrgenommene Strahlenangst anzukämpfen. Diese und andere Interventionen konnten indessen nicht verhindern, dass die gesellschaftlichen Auseinandersetzungen um die zivile Nutzung der Kernkraft unmittelbare Auswirkungen auf die Regulierung von Atomenergie und radioaktiver Strahlung zeitigten und der Strahlenschutz als Politik- und Rechtsgebiet schließlich eine Aufwertung erfuhr.

Kritik an der Atomenergie und die Grenzen des Sagbaren

Im Frühjahr 1970 beklagte sich der Chef der Sektion für Sicherheitsfragen von Atomanlagen (SSA) Peter Courvoisier in der EKS über ein Memorandum der niederösterreichischen Ärztekammer, das seit etwa einem Jahr „im Rahmen engagierter Gegner gegen die Atomenergie eine wichtige Rolle“ spiele.143 Dieses Memorandum, das auch in der schweizerischen Öffentlichkeit zirkulierte, warnte, bezugnehmend auf Ergebnisse neuester US-amerikanischer Studien, vor den gesundheitsschädigenden Wirkungen jeglicher, auch noch so kleiner Strahlenmengen. Schweizer Ärzte und Wissenschaftler fungierten als Mitunterzeichner des Memorandums, welches zuerst in der Zeitschrift der schweizerischen Chiropraktiker publiziert wurde.144 Dass das Memorandum im Publikationsorgan der Schweizerischen Chiropraktorischen Gesellschaft erschien, war mithin dem Umstand geschuldet, dass deren Sekretär ein Aktivist der Anti-Atom- und Anti-Atomkraft-Bewegung und überdies ein bekennender Trotzkist war, der seine scheinbar rein technische Betätigung im Rahmen seiner Beratungstätigkeit für die Schweizerischen Chiropraktorinnen und Chiropraktoren diskret auch für politische Agitation nutzte.

Wie Courvoisier weiter ausführte, war auch die Redaktion der Schweizerischen Ärztezeitung angefragt worden, ob sie das Memorandum übernehmen wolle, was diese aber „aus verständlichen Gründen abgelehnt“ habe. Offenbar in Unkenntnis der Veröffentlichung in der Zeitschrift der Chiropraktiker ersuchte Courvoisier die Mitglieder der EKS darum, „ihren Einfluss geltend zu machen, um zu verhindern, dass dieses Memorandum von irgendeiner Zeitschrift übernommen wird.“145 Ein Jahr später informierte der Geschäftsführer der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie die Mitglieder der EKS darüber, dass die Österreichische Ärztezeitung das Memorandum „leicht verbessert“ abgedruckt habe.146 Zurzeit sei jedoch ein Gegenmemorandum in Ausarbeitung, das demnächst ebenfalls in der Österreichischen Ärztezeitung publiziert werden solle. Zudem habe die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie Adolf Zuppinger, Vizepräsident der Vereinigung und langjähriger Lehrstuhlinhaber für Radiologie, gebeten, ein Memorandum auszuarbeiten, dessen Entwurf sich nun bei den übrigen Schweizer Radiologieprofessoren zur Stellungnahme befinde. Mit der Veröffentlichung dieses Memorandums könne in den nächsten Wochen gerechnet werden.147 Die von der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie erbetene Stellungnahme der Radiologen, die von den neun Lehrstuhlinhabern in medizinischer Radiologie unterzeichnet wurde, stellte auch eine Art Gegenmemorandum zur Publikation der niederösterreichischen Ärzte dar.148 Insbesondere aber richtete sich diese Stellungnahme gegen ein im Sommer 1970 von den Ärztevereinigungen der beiden Kantone Basel und des Kantons Aargau gemeinsam publiziertes Memorandum, in dem ebenfalls vor den gesundheitsschädigenden Folgen von Radioaktivität gewarnt wurde.149

Neben den verschiedenen Memoranden diskutierte die EKS im Frühjahr 1971 auch intensiv darüber, welche Haltung sie in der Anti-Atomkraft-Kontroverse einnehmen solle. EKS-Präsident Gerhart Wagner wagte den Blick in die Geschichte, indem er ausführte, die Sektion für Strahlenschutz habe teilweise schon anlässlich der Fallout-Debatte und der Auseinandersetzung um die nukleare Aufrüstung gegen die Überzeugung ankämpfen müssen, die Atomenergie sei „überhaupt vom Teufel und bedeute den Untergang der Menschheit“. Offenbar komme nun aber „die zweite Runde erst recht zum Austrag“, und als Expertengremium des Bundes für Strahlenschutzfragen müsse sich die Kommission „die Frage stellen, ob im Hinblick auf den Strahlenschutz der Bevölkerung dem Bau von Atomkraftwerken zugestimmt werden kann oder nicht.“150 SSA-Chef Peter Courvoisier plädierte mit Vehemenz dafür, die EKS solle „offiziell zu dieser Frage Stellung“ nehmen. Die öffentliche Diskussion um den Bau von Atomkraftwerken habe „eine solch unsachliche Form“ angenommen, dass sich die Frage stelle, ob es „überhaupt noch sinnvoll“ sei, mit Atomkraftgegnerinnen und -gegnern zu sprechen, bestehe doch „die Tendenz, diejenigen Leute, die sich beruflich mit solchen Fragen zu befassen haben, auf eine Art und Weise anzugreifen, die nicht mehr als objektiv bezeichnet werden kann und bei der man schon eher von einer persönlichen Diffamierung sprechen muss.“151 In einer bemerkenswerten Umkehrung der Kausalität ergänzte der Geschäftsführer der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie, die Atomenergie habe „das Unglück gehabt, genau zu dem Zeitpunkt aktuell zu werden, als die Bevölkerung ‚umweltschutzbewusst‘ zu werden begann.“152 Wissenschaftler, die sich mit der Atomenergie befassen und deren zivile Nutzung befürworten würden, würden von Atomkraftgegnerinnen und -gegnern „als ‚gekaufte Wissenschafter‘ bezeichnet“. Bedauerlicherweise hätten sich „in dieser unerfreulichen Kontroverse“ zu wenige kompetente Experten zu Wort gemeldet, „was den Laien zum Schluss verleitet, die Wissenschafter selbst seien sich nicht einig.“ Dem Aktionskomitee gegen das Atomkraftwerk Kaiseraugst würden mehr als zwei Dutzend Professoren der Universität Basel angehören, weshalb es die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie „sehr begrüssen“ würde, wenn auch andere Wissenschaftskreise aktive Aufklärungs- und Informationsarbeit leisten könnten.153

Auf Antrag eines Mitarbeiters der Brown, Boveri & Cie., welcher in der EKS als Vertreter der Industrie fungierte, beschloss diese in der Folge einstimmig, in das traditionelle jährliche Pressecommuniqué eine kurze Stellungnahme der EKS zur Anti-Atomkraft-Kontroverse aufzunehmen. Ebenso stimmte die EKS einem Antrag von SSA-Chef Peter Courvoisier zu, der vorschlug, auch dem Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) eine schriftliche Stellungnahme zukommen zu lassen.154 Im entsprechenden Schreiben an Bundesrat Hans-Peter Tschudi betonte Kommissionspräsident Wagner, die EKS sei einhellig zur Auffassung gelangt, „dass im Hinblick auf den Strahlenschutz der Bevölkerung Atomkraftwerke auch in dicht besiedelten Gegenden verantwortet werden können“, zumal diese „die Umwelt weit weniger mit Luftverunreinigungen belasten als konventionelle thermische Kraftwerke“ dies täten. Die Sicherheitsvorschriften seien derart angesetzt, „dass auch bei der wachsenden Zahl von Atomkraftwerken die nach den heutigen Kenntnissen biologisch als notwendig erachteten Bedingungen in Bezug auf die Strahlenbelastung der Bevölkerung durchaus erfüllt sind.“ Die Betriebssicherheit eines Atomkraftwerkes gehe heute so weit, „dass für die umliegende Bevölkerung auch bei einem Reaktorunfall kein Strahlenrisiko besteht.“ Die EKS, die „in keiner Weise am Bau von Atomkraftwerken interessiert“ sei, komme deshalb zu dem Schluss,

dass es trotz den potentiellen und als solche sehr ernst zu nehmenden Gefahren der Energiegewinnung aus Atomkernen für unser Land im Hinblick auf die Gesunderhaltung unserer Umwelt als ein Glück gewertet werden muss, dass uns dank der technischen Entwicklung auf dem Gebiete der Atomkernenergie der Bau von grossen konventionell-thermischen Kraftwerken erspart geblieben ist.

Darüber hinaus verwahre sich die EKS „gegen die Anwürfe, welche von den Gegnern der Atomenergie in letzter Zeit gegen einzelne verantwortliche Beamte und Wissenschafter erhoben worden sind und spricht den zuständigen Behörden ihr volles Vertrauen aus.“155 Gegenüber dem Bundesrat inszenierte sich die EKS also als unabhängiges wissenschaftliches Expertengremium und sah bewusst über den Umstand hinweg, dass einzelne Mitglieder der EKS selbstredend ein eminentes Interesse am Bau von Kernkraftwerken hatten.

In der Retrospektive behauptete die EKS, sie habe sich „in der politischen Diskussion um die Kernenergie stets einer öffentlichen Stellungnahme enthalten“, aber „aus fachlicher, wissenschaftlicher Sicht die Auffassung vertreten, dass die Kernenergie mit dem Stand der Technik, wie er in der Schweiz herrscht, vertretbar sei.“156 Tatsächlich sandte die EKS ihre Stellungnahme nur an den Bundesrat. Diese wurde aber dennoch publik. So zitierte etwa der Pressedienst des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements (EVED) daraus in einer Pressemitteilung, in welcher das Departement auf „gewisse Befürchtungen“, die in letzter Zeit von verschiedener Seite „im Zusammenhang mit der Radioaktivität von Kernkraftwerken geäussert“ worden waren, reagierte. Alle wichtigen Schweizer Tageszeitungen nahmen diese Pressemitteilung auf und wiesen dabei jeweils auch auf die Stellungnahme der EKS hin.157

Die EKS stellte indessen nicht das einzige Expertengremium dar, das sich in die Auseinandersetzung um den Bau von Atomkraftwerken einmischte. 1974 gründete die Schweizerische Akademie der Medizinischen Wissenschaften eine Kommission zum Studium der Strahlengefährdung durch Kernkraftwerke, die im Mai 1976 eine „Stellungnahme zur Frage der Strahlengefährdung der Bevölkerung durch Kernkraftwerke“ vorlegte.158 Im Frühsommer 1975 entschied sich auch die Schweizerische Naturforschende Gesellschaft für die Einsetzung verschiedener Arbeitsgruppen, um „Berichte zur Kernenergie“ erarbeiten zu lassen. Diese Berichte wurden zwischen 1978 und 1982 fortlaufend in den Bulletins der Schweizerischen Naturforschenden Gesellschaft sowie der Schweizerischen Geisteswissenschaftlichen Gesellschaft abgedruckt. In diesen Ad-hoc-Expertengruppen nahmen jeweils auch verschiedene Mitglieder der EKS Einsitz. Im Falle der Kommission der Schweizerischen Akademie der Medizinischen Wissenschaften gehörten sieben von zehn Mitgliedern auch der EKS an, darunter neben deren Präsident Gerhart Wagner etwa der neue Chef der Sektion für Strahlenschutz Werner Hunzinger und der Präsident der Eidgenössischen Kommission zur Überwachung der Radioaktivität (KUeR) Otto Huber.159 In den Arbeitsgruppen der Schweizerischen Naturforschenden Gesellschaft wirkten unter anderem die Strahlenbiologin Hedi Fritz-Niggli sowie wiederum Gerhart Wagner und Otto Huber mit, wobei Wagner und Fritz-Niggli am Bericht über „Strahlengefährdung durch Kernkraftwerke“ beteiligt waren, während Huber am Bericht über „Emission radioaktiver Stoffe aus Kernkraftwerken im Normalbetrieb“ mitschrieb.160 Wenngleich sämtliche Berichte auch auf die von Radioaktivität bzw. Atomkraftwerken ausgehenden Gefahren hinwiesen, kamen doch alle einhellig zu dem Schluss, der Bau von Kernkraftwerken könne nach aktuellem wissenschaftlichen Kenntnisstand verantwortet werden. Wer diese Schlussfolgerung in Zweifel zog, wurde, wie ich nun anhand des Beispiels von Jean Rossel zeigen werde, aus dem schweizerischen Strahlenschutznetzwerk ausgegrenzt.

Der Neuenburger Physikprofessor Jean Rossel, ehemaliges Mitglied der Schweizerischen Studienkommission für Atomenergie und Mitte der 1970er Jahre Mitglied der KUeR, veröffentlichte 1974 in verschiedenen Tageszeitungen Beiträge, in denen er sich gegen den Bau von Atomkraftwerken aussprach.161 Diese Publikationen erregten Anstoß bei der Eidgenössischen Kommission für die Sicherheit von Atomanlagen und der KUeR, weshalb sich Gerhart Wagner als Präsident der EKS anerbot, zwischen Rossel und diesen Kommissionen zu vermitteln. Als diese Vermittlungsarbeit nicht das gewünschte Resultat brachte, sprich Rossel sich weiter öffentlich gegen Atomkraftwerke aussprach, publizierte die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie in ihrem Bulletin als Gegenmaßnahme den vollständigen Briefwechsel zwischen Rossel und Wagner. Wagner vertrat darin die offizielle Haltung der EKS und betonte, dass Atomkraftwerke auch aus Gesundheits- und Umweltüberlegungen heraus durchaus verantwortbar seien.162 Die Veröffentlichung des Briefwechsels im Bulletin der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie, die ohne Rossels Erlaubnis erfolgt war, zielte darauf ab, Rossel in die Ecke zu drängen und seine Diskursposition zu diskreditieren und zu marginalisieren. Dies erschien umso dringlicher, als in einigen Schweizer Tageszeitungen die Meldung kursierte, Rossel sei aufgrund seiner ablehnenden Haltung gegen Atomkraftwerke aus der KUeR ausgeschlossen worden.163 Dies war nicht der Fall: Rossel hatte zunächst selbst den Rücktritt eingereicht und war später auf seinen Entscheid zurückgekommen.164 Um dem Vorwurf der Parteilichkeit der KUeR entgegenzuwirken, beantragte das EDI beim Bundesrat jedoch schließlich, Rossel bis zum Ende der laufenden Amtsperiode wieder als Mitglied der KUeR zu wählen, was der Bundesrat auch tat.165 Die Wiederaufnahme Rossels in die KUeR änderte aber nichts daran, dass seine abweichende Position innerhalb der Strahlenschutzgremien des Bundes in keiner Weise als legitime Haltung galt. Dies belegt etwa ein internes Schreiben des Chefs der Strahlenschutzsektion Werner Hunzinger, in dem dieser dafür plädierte, Rossel nicht mehr in die KUeR aufzunehmen: „Seine öffentlichen Stellungnahmen und Publikationen zur Frage der Kernenergiegewinnung sind mit der Mitgliedschaft in der KUER […] auf längere Zeit unvereinbar.“166 In Zeiten virulenter gesellschaftlicher Auseinandersetzungen war im schweizerischen Strahlenschutznetzwerk für abweichende Meinungen somit kaum Platz. Gleichzeitig versuchten die Regierung und die Bundesverwaltung, wie die Wiederwahl von Rossel in die KUeR zeigt, in der Öffentlichkeit ein anderes Bild zu vermitteln.

Die Haltungen und Handlungen der EKS während der Anti-Atomkraft-Debatte in der ersten Hälfte der 1970er Jahre verweisen insbesondere auf vier miteinander verknüpfte Zusammenhänge: Erstens machte die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie in der Kommission schon früh auf den drohenden Vertrauensverlust von Experten im Zusammenhang mit den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen um die Atomenergie aufmerksam. Die Erosion des Vertrauens in wissenschaftliche Expertise bildete eines der zentralen und folgenreichen transnationalen Phänomene des Anti-Atomkraftwerk-Diskurses.167 Für die EKS bzw. ihre Mitglieder war die öffentliche Einmischung in die politische Diskussion deshalb mit dem potenziellen Risiko eines Reputationsverlustes verbunden, insbesondere dann, wenn Gegnerinnen und Gegner ihre Unabhängigkeit anzuzweifeln und ihre Glaubwürdigkeit zu untergraben versuchten. Gleichzeitig wünschten sich Befürworter der Atomenergie eine stärkere Sichtbarkeit der EKS in der Öffentlichkeit. Die EKS versuchte diesem Dilemma zu entgehen, indem sie nicht öffentlich, sondern nur zuhanden des Bundesrates Stellung zur Atomenergie-Kontroverse nehmen wollte. Diese Strategie scheiterte indessen, da ihre Stellungnahme über Umwege dennoch Eingang in die schweizerische Medienöffentlichkeit fand.

Zweitens sah sich die EKS als unabhängiges Expertengremium, das sich eigentlich nicht in die öffentliche Debatte einmischen sollte. Wie ich indessen gezeigt habe, trifft diese Selbsteinschätzung nicht zu. Zahlreiche Mitglieder der EKS traten während der Anti-Atomkraft-Debatte dezidiert als politische Akteure in Erscheinung. Ähnlich wie die Lehrstuhlinhaber in medizinischer Radiologie, die Schweizerische Akademie für die Medizinischen Wissenschaften und die Schweizerische Naturforschende Gesellschaft versuchten auch diese Mitglieder der EKS, ihre Position und ihre Reputation dafür einzusetzen, die zivile Nutzung der Atomenergie zu propagieren. Dadurch trugen sie zur Legitimation der Atomenergienutzung in der schweizerischen Öffentlichkeit bei.

Drittens engagierten sich verschiedene Mitglieder der EKS in weiteren Kommissionen und Arbeitsgruppen, welche während den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen um die Atomenergie öffentliche Stellungnahmen verfassten. An diesen Personen wird die Rollen- und Funktionskumulation innerhalb des schweizerischen Strahlenschutznetzwerkes exemplarisch deutlich. Als Mitglieder verschiedener Expertengremien sandten diese Strahlenschutzfachleute über verschiedene Kanäle wiederholt ein und dieselbe Botschaft aus und vervielfachten dadurch ihre Sprecherpositionen.

Viertens war innerhalb des schweizerischen Strahlenschutznetzwerkes nicht nur eine hohe Konsensorientierung, sondern auch ein großer Konformitätsdruck vorherrschend. Es bestand nur wenig Spielraum für Abweichungen, was die politische Einstellung betraf. Wer den schweizerischen Kalte-Krieg-Konsens und hier insbesondere die Unterstützung der zivilen Nutzung der Atomenergie nicht mittrug, sich diesbezüglich nonkonform verhielt und die Grenzen des Sagbaren damit überschritt, wurde – wie die überspannte Reaktion auf Jean Rossels Ausscheren verdeutlicht – rasch ausgegrenzt.

Forderung nach einer Trennung von Atomenergie und Strahlenschutz

Die Kontroverse um die Atomenergie manifestierte sich nicht nur in einer virulenten öffentlichen Debatte und einem starken zivilgesellschaftlichen Widerstand, sondern sie stieß auch gesetzliche Änderungen im Bereich Atomenergie und Strahlenschutz an. Als sich die gesellschaftlichen Auseinandersetzungen um die Atomkraftwerke Mitte der 1970er Jahre zuspitzten, sah sich der Bundesrat zu gouvernementalem Handeln gezwungen. Nachdem im Frühling 1975 das Baugelände in Kaiseraugst besetzt worden war und im Sommer die Unterschriftensammlung für die (erste) Atomschutzinitiative begonnen hatte, mit welcher im Bewilligungsverfahren von Atomanlagen die Zustimmung der betroffenen Gemeinden und Kantone gefordert wurde, setzte er im Herbst desselben Jahres eine aus Staats- und Verwaltungsrechtlern zusammengesetzte juristische Expertenkommission ein, die eine Totalrevision des Atomgesetzes an die Hand nehmen sollte. Damit versuchte der Bundesrat auf Kritik zu reagieren, die sich neben der Atomschutzinitiative in zahlreichen Petitionen und öffentlichen Kundgebungen, in verschiedenen kantonalen Initiativen, in drei Standesinitiativen sowie in mehreren Vorstößen in der Bundesversammlung entladen hatte. All diese politischen Begehren forderten eine Änderung der Atomgesetzgebung sowie insbesondere eine Neugestaltung des Bewilligungsverfahrens für Atomanlagen.168

Die juristische Expertenkommission – nach dem Namen ihres Vorsitzenden auch bekannt als Kommission Dubach – erarbeitete zwischen 1975 und 1981 Vorentwürfe für mehrere Gesetzesvorlagen, so zunächst für einen Bundesbeschluss zum Atomgesetz. Mit diesem Bundesbeschluss, der im Juli 1979 in Kraft trat, wurden die Bedingungen zur Erteilung einer Baubewilligung für Atomanlagen bedeutend verschärft.169 Danach entwarf die juristische Expertenkommission einen Vorschlag für ein Kernenergiehaftpflichtgesetz, das Anfang 1984 in Kraft trat und die Haftung für Nuklearschäden regelte.170 Schließlich formulierte die juristische Expertenkommission unter dem neuen Titel „Strahlenschutz- und Kernenergienutzungsgesetz“ einen Vorentwurf für ein vollständig revidiertes Atomgesetz.171

Bereits im Oktober 1977 beantragte EKS-Präsident Gerhart Wagner beim EDI und beim EVED die Herauslösung der den Strahlenschutz betreffenden Teile aus dem Atomgesetz und die Schaffung eines selbstständigen Strahlenschutzgesetzes. In seiner Begründung verwies Wagner auf „die nur historisch begründete gesetzliche Verknüpfung von Atomenergie und Strahlenschutz“, die „ihre eigene, von der Sache her nur partiell begründete Logik“ aufweise und nun „zugunsten einer sauberen und sachbezogenen Logik aufgelöst werden“ sollte. Bei der aktuellen Revision des Atomgesetzes, die „wiederum unter dem Druck zivilisationsgeschichtlicher Abläufe“ stattfinde – gemeint war die Anti-Atomkraft-Debatte –, seien nur diejenigen Artikel umstritten, die sich auf Atomanlagen, Kernbrennstoffe und Rückstände beziehen würden, nicht aber die Paragraphen über den Strahlenschutz. Zudem sei „in der Tat kaum zu verstehen, warum die Anwendung der Strahlenschutzbestimmungen […] gerade nur auf das Atomgesetz abgestützt“ sei. Hinzu komme, dass die Mehrheit der beruflich strahlenexponierten Personen sowie der Großteil der künstlich verursachten Strahlenbelastung der Bevölkerung von der Medizin herstammen würden und hier wiederum von der Verwendung von Röntgenapparaten, was „mit Atomenergie überhaupt nichts zu tun“ habe.172 Aus Sicht der EKS kam den Strahlenschutzfragen im nuklearen Alltag also inzwischen eine so große Bedeutung zu, dass sie für eine Aufwertung des Strahlenschutzes plädierte und ein vom Atomgesetz losgelöstes separates Strahlenschutzgesetz forderte.

In seinem Antwortschreiben zeigte sich der Direktor des Eidgenössischen Gesundheitsamtes Ulrich Frey zwar bereit, den Antrag zu einem späteren Zeitpunkt nochmals zu prüfen, lehnte diesen jedoch vorerst aus formalen Gründen hauptsächlich deswegen ab, weil die revidierte Strahlenschutzverordnung erst gerade vor eineinhalb Jahren in Kraft getreten sei.173 Gerhart Wagner und die EKS ließen sich von dieser abschlägigen Antwort indessen nicht beirren. So sandte Wagner im Juni 1978 nochmals ein praktisch gleichlautendes Schreiben an das EDI und das EVED, nachdem die EKS dem Antrag auf Aufteilung des Atomgesetzes mit überwältigender Mehrheit zugestimmt hatte.174 Nun antwortete der Vorsteher des EDI, Bundesrat Hans Hürlimann, direkt. Dabei stützte er den ablehnenden Bescheid des Gesundheitsamtes, und fügte als weiteren Ablehnungsgrund an, auf dem Gebiet der Atomtechnologie sei „eine Ueberzahl von Kommissionen und Fachgremien mit zum Teil sich überschneidenden Kompetenzen“ vorhanden und diese Entwicklung solle „keineswegs gefördert werden“.175 Der Bund wollte Ende der 1970er Jahre also nichts wissen von einer grundlegenden Neukonzipierung der unumstrittenen Strahlenregulierung. Vielmehr beabsichtigte er, seine Kräfte während der laufenden Atomenergie-Kontroverse voll und ganz auf die Änderung des Atomgesetzes zu konzentrieren.

Die Anpassung des Atomgesetzes und hier insbesondere die Neuregelung des Bewilligungsverfahrens für Atomanlagen war für die Regierung auch deshalb prioritär, weil eine nationale Volksinitiative, die im Sommer 1976 eingereicht worden war, beim Bau von Atomanlagen eine obligatorische Mitsprache der in der Nähe des geplanten Atomkraftwerkes wohnhaften Bevölkerung forderte.176 Bundesrat und Parlament lehnten diese Initiative zwar ab, formulierten mit dem Bundesbeschluss zum Atomgesetz vom Oktober 1978 jedoch einen indirekten Gegenvorschlag. Laut demselben sollte der Bau von Atomkraftwerken künftig der Zustimmung der Bundesversammlung bedürfen. Ebenso war vorgesehen, die Standortbewilligung durch eine Rahmenbewilligung zu ersetzen, für deren Erteilung ein Bedarfs- und Entsorgungsnachweis erbracht werden musste. Zudem sollte es künftig das Recht geben, während des Verfahrens für die Rahmenbewilligung Einwendungen zu erheben. Die (erste) Atomschutzinitiative wurde im Februar 1979 knapp abgelehnt. Das Referendum zum Bundesbeschluss, das radikale Anti-Atomkraftwerk-Kreise ergriffen hatten, wurde im Mai desselben Jahres mit großer Mehrheit verworfen, sodass der Beschluss bereits im Juni in Kraft trat.177

Zwischen der Volksabstimmung zur Atomschutzinitiative im Februar und derjenigen zum Bundesbeschluss im Mai kam es im März 1979 im US-amerikanischen Kernkraftwerk Three Mile Island in der Nähe von Harrisburg zu einem Reaktorunfall, bei dem eine partielle Kernschmelze stattfand.178 Dieses Ereignis fand in der Schweiz – im Gegensatz zum vergleichbaren Unfall im schweizerischen Kernreaktor in Lucens ein Jahrzehnt zuvor – eine große mediale wie auch politische Aufmerksamkeit und gab der Forderung, die Gesetzgebung für die Atomenergie und den Strahlenschutz zu trennen, neuen Aufschwung.179

Gesellschaftlicher Lernprozess und politisches Kalkül

Nach dem Störfall in Harrisburg verlangte der Vorsteher des EVED, Bundesrat Willi Ritschard, von der Abteilung für die Sicherheit der Kernanlagen Untersuchungen über die Sicherheitssysteme der im Betrieb stehenden schweizerischen Kernkraftwerke sowie einen Bericht an den Bundesrat.180 Auch die Presse berichtete im März und April 1979 rege über den Reaktorunfall und die vom Bundesrat angeordnete Überprüfung der Sicherheitsmaßnahmen der schweizerischen Kernkraftwerke.181 Neben dem Bund wünschte auch der Kanton Bern als Standortkanton des Atomkraftwerks Mühleberg von der Anlagenbetreiberin, der Bernischen Kraftwerke AG, einen Bericht über den Stand der Sicherheitsmaßnahmen.182 Im Parlament des Kantons Basel-Landschaft verlangte die sozialliberale Partei Landesring der Unabhängigen vom Regierungsrat, er solle beim Bundesrat eine Annullierung der Standortbewilligung für das Kernkraftwerk Kaiseraugst bewirken und es sei für die Region Basel, die auch durch französische Atomkraftwerke gefährdet sei, ein Evakuierungs- und Notfallplan zu erstellen.183 Der Kanton Aargau wiederum präsentierte der Öffentlichkeit ein seit längerem geplantes Alarmierungskonzept.184

Auch im Bundesparlament löste die Havarie von Harrisburg Initiativen aus. Im Nationalrat rief die Geschäftsprüfungskommission eine Arbeitsgruppe ins Leben, welche sich mit der Frage der Sicherheit der Schweizer Kernkraftwerke befasste und dazu im November 1979 und im Dezember 1980 je einen Bericht vorlegte. Der erste dieser Berichte wurde in der Frühjahrssession 1980 im Nationalrat debattiert, zusammen mit zwei Interpellationen zu den Konsequenzen von Harrisburg sowie einer Standesinitiative des Kantons Basel-Landschaft. Der zweite Bericht der Arbeitsgruppe der Geschäftsprüfungskommission enthielt zum Schluss mehrere Empfehlungen. Deren erste lautete, dass der Koordination der Bundesbehörden auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden müsse. Zweitens empfahl die Geschäftsprüfungskommission, der Katastrophenschutz für den Fall schwerer Kernkraftwerkunfälle sei von den Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden gemeinsam mit der Bevölkerung vermehrt zu proben. Drittens solle der Personalbestand der Abteilung für die Sicherheit der Kernanlagen angemessen erhöht werden.185 Der Bundesrat nahm zu diesen und weiteren Empfehlungen überwiegend positiv Stellung.186 Wie der Technik- und Umwelthistoriker Patrick Kupper betont, „wurde ‚Harrisburg‘ im öffentlichen Sicherheitsdiskurs zu einer ersten Chiffre dafür, dass Unfallszenarien in kommerziellen Kernkraftwerken nicht rein hypothetischer Natur waren […].“187 Während der laufenden Anti-Atomkraft-Debatte – so lässt sich festhalten – sensibilisierte der Störfall in Harrisburg die schweizerische Öffentlichkeit und Politik zusätzlich für das bereits virulente Thema der nuklearen Sicherheit.

Unter dem neuen Titel „Strahlenschutz- und Kernenergienutzungsgesetz“ ging im Sommer 1981 der von der juristischen Expertenkommission ausgearbeitete Vorentwurf für ein vollständig revidiertes Atomgesetz in die Vernehmlassung. Mit diesem Titel und ihrem Vorentwurf wolle die Expertenkommission – so hielt das EVED fest – „dokumentieren, wie eng der Zusammenhang zwischen dem Strahlenschutz ganz allgemein und der friedlichen Nutzung der Kernenergie tatsächlich ist.“188 Es ist indessen plausibel, anzunehmen, dass die Voranstellung des Strahlenschutzes vor die Kernenergienutzung – und die damit verbundene stärkere symbolische Gewichtung – auch eine Reaktion seitens der Behörden und Experten auf die wachsende gesellschaftliche Problematisierung der von Strahlen ausgehenden Gefahren darstellte.

Die Vernehmlassung zum Strahlenschutz- und Kernenergienutzungsgesetz scheiterte jedoch. Wie eine vom EVED erstellte Auswertung festhielt, lehnten fast alle der rund 100 eingegangenen Stellungnahmen – und zwar sowohl von atomenergiebefürwortenden als auch atomenergiekritischen Organisationen – den Entwurf grundsätzlich ab. Die Mehrheit der Vernehmlasser äußerte sich zwar nicht zur Frage, ob der Strahlenschutz und die Kernenergienutzung in einem gemeinsamen oder in je separaten Gesetzen zu regeln seien, doch ein Viertel vertrat die Ansicht, dass zwei getrennte Gesetze geschaffen werden sollten. Mit der EKS, der KUeR und dem Bundesamt für Gesundheitswesen plädierten auch die wichtigsten Strahlenschutzstellen der Schweiz für eine Trennung.189 Die von den Befürwortern einer Aufteilung angeführten Argumente fasste das EVED in seiner Auswertung in vier Punkten zusammen: Erstens sei der Zweck der Strahlenschutzbestimmungen in der Medizin anders als in der Kernenergienutzung, weshalb es für beide Bereiche einer anderen rechtlichen Ausgestaltung bedürfe. Zweitens werde die Totalrevision des Atomgesetzes aufgrund der politischen Auseinandersetzungen um die Atomenergie noch mehrere Jahre beanspruchen, und es sei nicht richtig, die Strahlenschutzgesetzgebung, deren Zweck und Aufgaben von keiner Seite bestritten würden, deswegen weiter zu verzögern, wenn sich ein separates Strahlenschutzgesetz heute verwirklichen lasse. Drittens sei der Grundgedanke, die ganze Materie in einem einzigen Gesetz zu regeln, bereits mit der Herauslösung der Haftpflichtbestimmungen aus dem Atomgesetz im separaten Kernenergiehaftpflichtgesetz durchbrochen worden. Viertens schließlich würden die administrativen Verantwortlichkeiten für den Strahlenschutz und die Aufsicht über die Atomanlagen bei verschiedenen Bundesämtern bzw. Departementen liegen. Einige Vernehmlasser votierten zudem für einen separaten Strahlenschutzerlass, weil sie eine Trennung von Strahlenschutz und Kernenergienutzung angesichts der laufenden Anti-Atomkraft-Debatte „aus politischen Gründen“ für klug hielten.190 Aufgrund der abschlägigen Vernehmlassungsantworten sah sich das EVED gezwungen, seine Planung zur Revision des Atomgesetzes grundsätzlich zu überdenken und neu auszurichten. Im Juli 1982 beantragte es beim Bundesrat, den Strahlenschutz und die Kernenergienutzung in zwei separaten Gesetzen zu regeln und – da die Totalrevision des Atomgesetzes vermutlich viel Zeit in Anspruch nehmen würde – den Ende 1983 auslaufenden Bundesbeschluss zum Atomgesetz um weitere sieben Jahre zu verlängern.191 Nach eingehender Beratung sprach sich der Bundesrat schließlich für dieses Vorgehen aus und beauftragte das EDI mit der Ausarbeitung eines Entwurfes für ein Strahlenschutzgesetz.192

Damit vollzog der Bundesrat in der Frage der Regulierung von Strahlen nach mehr als zwei Jahrzehnten eine inhaltliche Kehrtwende. Diese Kehrtwende war mit einer Aufwertung des Strahlenschutzes als Politik- und Rechtsgebiet verbunden und lässt sich als das Ergebnis eines kollektiven Lernprozesses beschreiben.193 Der Bund wie auch verschiedene zivilgesellschaftliche Akteure – Parteien, Organisationen und Gruppierungen, darunter etwa auch die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie als Lobbyorganisation der Atomenergiebranche – hielten es aufgrund der starken gesellschaftlichen Sensibilisierung für nukleare Gefahren Anfang der 1980er Jahre nun für zielführend, eine separate gesetzliche Grundlage für den Strahlenschutz zu schaffen. Dieser dem kollektiven Lernen zugrundeliegende gesellschaftliche Perzeptionswandel wurde maßgeblich von den öffentlichkeitswirksamen Diskursen der Anti-Atomkraft- und der Umweltbewegung in den 1970er Jahren beeinflusst und durch Ereignisse wie den Reaktorunfall in Harrisburg verstärkt. Die Bedeutungssteigerung des Strahlenschutzes kann damit auch als Wahrnehmungsänderung interpretiert werden, durch welche die Atomtechnologie als Leittechnologie des Kalten Krieges eine neue Bewertung erfuhr. So zeigten die laufenden gesellschaftlichen Auseinandersetzungen um die Atomenergie, dass die Gewährleistung von nuklearer Sicherheit nicht mehr auf ein rein technisches – und damit handhabbares – Problem reduziert werden konnte, sondern mit fundamentalen ökologischen, ökonomischen und politischen Fragen über Gegenwart und Zukunft der schweizerischen Gesellschaft zusammenhing. Das anvisierte Strahlenschutzgesetz sollte im Bereich der Regulierung von Strahlen zur Klärung dieser Fragen beitragen.

Gleichzeitig lag der Schaffung eines eigenen Strahlenschutzgesetzes auch eine gouvernementale Strategie zugrunde. So sollte die Bedeutungssteigerung des Strahlenschutzes das ramponierte Ansehen der Bundesbehörden wieder steigern und einen Teil des verlorenen Vertrauens in Experten und Behörden wiederherstellen. Insofern kam der Schaffung des Strahlenschutzgesetzes auch eine symbolische Dimension zu. Es sollte dazu beitragen, den Gegnerinnen und Gegnern der Atomenergie auf dem Gebiet der nuklearen Sicherheit möglichst keine Angriffsfläche zu bieten und die Unterstützung der Kernenergie als Teil des schweizerischen Kalte-Krieg-Konsenses weiterhin zu legitimieren. Letzteres war für die Atomenergiebefürworter, zu denen auch der Bund gehörte, angesichts der am Horizont drohenden zweiten Atomschutzinitiative, welche die Inbetriebnahme von weiteren Atomkraftwerken verbieten wollte und im Dezember 1981 eingereicht wurde, von nicht zu unterschätzender Wichtigkeit. Als Folge des unerwünschten Strahlenschutz- und Kernenergienutzungsgesetzes wurden die historisch seit dem Ende der 1950er Jahre rechtlich miteinander verknüpften Materien Atomenergie und Strahlenschutz zu Beginn der 1980er Jahre voneinander gelöst. Durch diese Trennung von Atomenergie und Strahlenschutz brach eine für die „Nuklearität“ des schweizerischen Kalten Krieges konstitutive Kopplung auf.

4.4 Fazit

In den Anfängen des ‚Atomzeitalters‘ bestand in der Schweiz zunächst noch keine staatliche Regulierung von Strahlen. Vielmehr existierten ab 1955 lediglich unverbindliche Empfehlungen des Eidgenössischen Gesundheitsamtes (EGA). Dieses auf Freiwilligkeit setzende Regulierungsdispositiv stieß im expandierenden nuklearen Alltag jedoch an Grenzen. 1957 wurden die Gesetzgebungskompetenzen im Bereich von Atomenergie und Strahlenschutz dem Bund übertragen. Im Rahmen der schweizerischen Atompolitik stand der Strahlenschutz zwar hinter der Förderung der Atomenergie zurück, doch bestanden nun rechtliche Grundlagen, um schweizweit gültige Strahlenschutznormen zu erlassen. 1963 trat die Strahlenschutzverordnung in Kraft und fungierte während des gesamten Kalten Krieges als regulatorisches Kernstück des schweizerischen Strahlenschutzes.

Die Regulierung von Strahlen wurde seit dem Ende der 1950er Jahre maßgeblich von zwei Faktoren vorangetrieben: der Internationalisierung von Strahlenschutznormen auf der einen und öffentlichkeitswirksamen Ereignissen auf der anderen Seite. So wirkten die Fallout- und die Anti-Atomkraft-Debatte, aber auch der Reaktorunfall von Harrisburg als Katalysatoren, welche den Ruf einer zunehmend sensibilisierten Öffentlichkeit und Politik nach einer Regulierung von Strahlen verstärkten. Dies führte dazu, dass der Strahlenschutz als Politik- und Rechtsgebiet im Verlaufe des Kalten Krieges kontinuierlich an Bedeutung gewann. Diese Bedeutungssteigerung manifestierte sich ab Anfang der 1980er Jahre in der Ausarbeitung eines separaten Strahlenschutzgesetzes und der Trennung der bis dahin rechtlich aneinander gekoppelten Gebiete von Atomenergie und Strahlenschutz.

Mit dieser Aufwertung des Strahlenschutzes war auch eine Ausdehnung des Dispositivs zur Regulierung von Strahlen verbunden. Diese zeigte sich insbesondere in einer zunehmenden Anzahl von Akteuren, welche in die Herstellung von Strahlensicherheit eingebunden waren und hier spezifische Bewilligungs- und Kontrolltätigkeiten ausübten. Die Ausweitung des Regulierungsdispositivs war also nicht mit einer Zentralisierung des Strahlenschutzes verbunden. Vielmehr wurde die Einhaltung von Strahlenschutznormen im Normalfall im Modus der ‚verteilten Sicherheit‘ organisiert. An Betriebs- und Personalkontrollen beteiligten sich das EGA und dessen Sektion für Strahlenschutz, die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt, einzelne Forschungsinstitute sowie private Vereine und Unternehmen. In den Umgebungsschutz von Atomanlagen wiederum waren Amtsstellen und Expertenkommissionen des Eidgenössischen Departements des Innern und des Eidgenössischen Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartements, so namentlich das EGA und die Eidgenössische Kommission zur Überwachung der Radioaktivität sowie das Eidgenössische Amt für Energiewirtschaft und die beiden nuklearen Sicherheitsbehörden, involviert. Diese ‚Verteilung‘ von Sicherheitsaufgaben im nuklearen Alltag war allerdings auch konfliktbehaftet. So brachen anlässlich der Teilrevision der Strahlenschutzverordnung in der ersten Hälfte der 1970er Jahre verschiedene Streitigkeiten über Führungsansprüche und Zuständigkeiten aus. In Anbetracht der gleichzeitig stattfindenden, virulenten gesellschaftlichen Auseinandersetzung um die zivile Nutzung der Atomenergie waren die involvierten Behörden und Organe des Bundes allerdings sehr darum bemüht, diese Kompetenz- und Machtkonflikte nicht in die Öffentlichkeit hinauszutragen.

Vertreter der genannten Bewilligungs- und Kontrollinstanzen, Angehörige des Militärs sowie Repräsentanten der strahlenverbreitenden Industrie und der Atomenergiebranche waren Mitglied in der Eidgenössischen Kommission für Strahlenschutz, der Dachkommission innerhalb des schweizerischen Strahlenschutznetzwerkes. Diese wurde 1967 gegründet, um die politischen Interessen im Bereich des Strahlenschutzes auszutarieren und die Aushandlung derselben zu verstetigen. Die verschiedenen Anspruchs- und Lobbygruppen saßen direkt in der Kommission, waren vielfältig miteinander verflochten und strukturell voneinander abhängig. Aus diesem Beziehungsgeflecht resultierten eine starke Orientierung am schweizerischen Kalte-Krieg-Konsens und gleichzeitig eine große Rücksichtnahme auf die Interessen der Atomwirtschaft.

1

Vgl. Dommann 2003, S. 359, S. 362 und S. 374 f.

2

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#295*, Schreiben von A. Vannotti an Dr. Vollenweider, 3.5.1950.

3

Ebd., Notiz von Weisflog betreffend Radioaktive Isotope, 7.6.1950.

4

Vgl. Verordnung über den Strahlenschutz 1963.

5

Vgl. Dommann 2003, S. 353 und S. 362. Einzig die Kantone Genf und Waadt machten den Gebrauch eines Röntgenapparates 1926 bzw. 1928 von einer Bewilligung abhängig. Vgl. ebd., S. 361.

6

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Notiz betreffend Strahlenschutz bei radioaktiven Isotopen, 13.10.1951, und Protokoll der Sitzung der kleinen Expertengruppe für radioaktive Isotope, 12.12.1951.

7

Zur Isotopenproduktion und -ökonomie der USA: Creager 2013, bes. S. 60–106, S. 107–142 und S. 180–219; Creager 2009; Creager 2006; Creager 2004; Creager 2002. Zum Import von Radioisotopen in die Bundesrepublik Deutschland: von Schwerin 2015, S. 315–323. Zur Bedeutung der Radioisotope für das österreichische Atomprogramm: von Schwerin 2012.

8

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#295*, Schreiben von A. Vannotti an Dr. Vollenweider, 3.5.1950.

9

Zur Entwicklung der Atomenergiegesetzgebung in der Schweiz: Göppner 2013; Kupper 2003a, S. 175–179; Kupper 2003b; Lanthemann 1999; Rausch 1980.

10

Zur Geschichte der SUVA: Lengwiler 2006.

11

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Aussprache über die Handhabung und den Verkehr mit radioaktiven Isotopen, 8.3.1951.

12

Vgl. ebd.

13

Vgl. dazu Kapitel 2.2. Bereits in den 1920er Jahren hatte die Idee bestanden, Röntgenstrahlen als Gifte zu klassifizieren, um Röntgenschäden in die Kategorien der Unfallversicherung einordnen zu können. Vgl. Dommann 2003, S. 357 und S. 396. Dagegen sprach sowohl dann als auch in den 1950er Jahren das Argument, nicht ionisierende Strahlen bzw. radioaktive Stoffe an sich, sondern die von ihnen ausgehende Strahlung bzw. Energie sei gefährlich. Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Möglichkeiten einer bundesrechtlichen Regelung der Verwendung radioaktiver Isotope, 20.3.1953.

14

CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Aussprache über die Handhabung und den Verkehr mit radioaktiven Isotopen, 8.3.1951.

15

Ebd., Notiz betreffend Strahlenschutz bei radioaktiven Isotopen, 13.10.1951.

16

Vgl. Imhof 2010, S. 91 und S. 98.

17

Vgl. Wildi 2003, S. 25–29; Stölken-Fitschen 1994, bes. S. 140–143; Radkau 1983, S. 469.

18

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Notiz betreffend Strahlenschutz bei radioaktiven Isotopen, 13.10.1951, und Protokoll der Sitzung der kleinen Expertengruppe für radioaktive Isotope, 12.12.1951.

19

Vgl. ebd., Protokoll der Sitzung der Expertenkommission für Strahlenschutz-Richtlinien, 20.2.1953.

20

Vgl. ebd., Protokoll der Sitzung der kleinen Expertengruppe für radioaktive Isotope, 12.12.1951, und Protokoll der Sitzung der Expertenkommission für Strahlenschutz-Richtlinien, 20.2.1953; Eidgenössisches Gesundheitsamt 1955, S. 1.

21

Vgl. etwa CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Schreiben von H. R. Schinz an das EGA, 13.7.1954, und Schreiben des EGA, 14.3.1955; Eidgenössisches Gesundheitsamt 1955, S. 1.

22

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung der kleinen Expertengruppe für radioaktive Isotope, 12.12.1951, und Schreiben von P. Vollenweider, 8.6.1954. Zur deutschen Röntgenverordnung, die noch aus der Zeit des nationalsozialistischen Regimes stammte: von Schwerin 2015, S. 229 f.

23

Vgl. Dommann 2003, S. 362.

24

Recommendations of the International Commission on Radiological Protection 1954, S. 2–4.

25

Vgl. Wolf 1960, S. 661. Vgl. auch Bureau International des Travail 1949.

26

CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung der kleinen Expertengruppe für radioaktive Isotope, 12.12.1951.

27

Vgl. ebd., Protokoll der Sitzung der Kleinen Expertenkommission für Strahlenschutzrichtlinien, 17.8.1952.

28

Ebd., Schreiben von J. H. Müller an G. Weisflog, 30.7.1953.

29

Vgl. ebd., Schreiben von P. Vollenweider an Professor Müller, 27.8.1953.

30

Vgl. ebd., Notiz an Dir. Vollenweider, 22.10.1953.

31

Vgl. ebd., Schreiben von Karl Z. Morgan an J. H. Müller, 27.10.1953, und Schreiben von G. Failla an J. H. Müller, 26.10.1953. Zu Karl Z. Morgan und Gioacchino Failla: Boudia 2007.

32

Ebd., Schreiben von J. H. Müller an Oberstbrigadier Vollenweider, 18.1.1954.

33

Eidgenössisches Gesundheitsamt 1955, S. 1.

34

Boudia 2007, S. 397.

35

Vgl. Recommendations of the International Commission on Radiological Protection 1954, S. 11.

36

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Schreiben von Karl. Z. Morgan an J. H. Müller, 27.10.1953.

37

Vgl. Bureau International de Travail 1949, S. 456 f.

38

Vgl. Foucault 2006a [2004], S. 19 f.

39

CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung der Kleinen Experten-Kommission für radioaktive Isotope, 27.6.1952.

40

Ebd.

41

Ebd., Protokoll der Sitzung der Kleinen Expertenkommission für Strahlenschutzrichtlinien, 17.8.1952, Hervorh. i. Orig. Vgl. auch ebd., Protokoll der Sitzung der Kleinen Experten-Kommission für radioaktive Isotope, 27.6.1952.

42

Vgl. ebd., Schreiben von P. Vollenweider, 8.6.1954.

43

Ebd., Schreiben der SUVA an das EGA, 6.9.1954.

44

Vgl. ebd. Vgl. auch ebd., Schreiben des Arbeitsärztlichen Dienstes des BIGA und des Eidg. Fabrikinspektorats an das EGA, 23.9.1954.

45

Eine Ausnahme bildete hier das Personal medizinischer Anlagen, das auch zur jährlichen Untersuchung musste.

46

Vgl. Eidgenössisches Gesundheitsamt 1955, S. 6–7.

47

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung der technischen Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 11.4.1956.

48

Vgl. dazu Kapitel 2.2.

49

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung betreffend Richtlinien für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 12.5.1955, und Mitteilung an die Presse betreffend Schutz gegen radioaktive Strahlen, 21.9.1955.

50

Vgl. ebd., Protokoll der Sitzung betreffend Richtlinien für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 12.5.1955, und Protokoll der Sitzung der technischen Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 11.4.1956.

51

Vgl. dazu Kapitel 3.2.

52

Vgl. dazu Kapitel 3.2.

53

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung der technischen Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 11.4.1956.

54

Ebd., Notiz zur Sitzung des technischen Ausschusses der Kommission für den Schutz gegen radioaktive Strahlung, 10.7.1956. Zu Kurt Schoch: Wipf 2011.

55

Vgl. ebd.

56

Ebd., Protokoll der Sitzung der technischen Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 11.4.1956.

57

Vgl. ebd., Protokoll der Sitzung der technischen Subkommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 6.12.1956.

58

Vgl. Kupper 2003a, S. 175–179.

59

Vgl. dazu Kapitel 2.1 und 2.2.

60

Kupper 2003a, S. 178 f.; Kupper 2003b, S. 92.

61

Vgl. CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Protokoll der Sitzung der technischen Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 11.4.1956; CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961.

62

CH-BAR#E3300C#1968/236#294*, Schreiben von Sauter an die Mitglieder der Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 17.3.1956, und Protokoll der Sitzung der technischen Kommission für den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 11.4.1956. Vgl. auch CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961.

63

Vgl. Dommann 2003, S. 375 f.

64

Vgl. Wagner 2009, S. 12 f.

65

Vgl. CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961; Archiv BAG, 18.1.1.4k, Vernehmlassung zum definitiven Entwurf der Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen (VO), Inhaltsverzeichnis betr. Vernehmlassung zum definitiven Entwurf VO, ohne Datum; Dommann 2003, S. 377.

66

Dommann 2003, S. 377.

67

CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961.

68

Ebd.

69

Vgl. Boudia 2007.

70

Zum schweizerischen Engagement in der OECD: Marti 2007; Mauerhofer 2001. Zur Geschichte der OECD: Leimgruber/Schmelzer 2017; Schmelzer 2016.

71

Zur Geschichte der Internationalen Arbeitsorganisation u. a.: Maul 2019; Kott/Droux 2013; Maul 2007.

72

Vgl. CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961.

73

Zur Partizipation der Schweiz in internationalen Organisationen nach 1945: Speich Chassé 2013; Gees 2012.

74

Vgl. Gees 2012, S. 1143.

75

Vgl. CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961; Archiv BAG, 18.1.1.4k, Vernehmlassung zum definitiven Entwurf der Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen (VO), Bemerkungen des EDI zum Entwurf einer Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen, Oktober 1961; CH-BAR#E3801#1975/8#189*, Bemerkungen des EDI zum Entwurf einer Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen, November 1962.

76

Vgl. CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961.

77

Vorstöße aus dem Bundesparlament zu bestimmten Aspekten des Strahlenschutzes übten in dieser Phase zusätzlichen Druck aus, gesundheitsschädigende Arbeitsbedingungen zu verbessern. Dies trifft bspw. auf eine Interpellation des sozialdemokratischen Zürcher Nationalrates Max Arnold zu, mit welcher dieser Auskunft über die bestehenden Schutzmaßnahmen bei Heimarbeit mit radioaktiven Materialien verlangte und für ein Verbot dieser vielfach stark gesundheitsschädigenden Tätigkeit plädierte. Vgl. CH-BAR#E7170B#1970/182#78*, Antwort auf die Interpellation Arnold-Zürich, ohne Datum, und Notiz betreffend Interpellation Arnold, 27.1.1960. Mit der Einführung der Strahlenschutzverordnung wurde die Heimarbeit mit radioaktiven Materialien, die durch die Verwendung von Radiumleuchtfarben insbesondere in der Schweizer Uhrenindustrie verbreitet war, verboten. Dazu: Emmenegger 2018a; Emmenegger 2018b.

78

Die Idee, Strahlen als Berufskrankheiten zu klassifizieren, bestand schon in den 1920er Jahren, wurde damals aber verworfen. Vgl. Dommann 2003, S. 357 und S. 396.

79

Einige Spitäler, so etwa das Inselspital Bern und das Kantonsspital Zürich, schlossen indessen bereits in den 1920er Jahren freiwillig Versicherungen für ihr Personal ab. Vgl. Dommann 2003, S. 355 f.

80

CH-BAR#E3801#1975/8#188*, Die eidg. Verordnung über den Schutz gegen ionisierende Strahlen, 16.6.1961.

81

Vgl. CH-BAR#E3801#1975/8#189*, Bemerkungen des EDI zum Entwurf einer Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen, November 1962.

82

Vgl. Archiv BAG, 18.1.1.4k, Vernehmlassung zum definitiven Entwurf der Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen (VO), Schreiben der Zürcher Handelskammer an den Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrie-Vereins, 20.1.1962, Schreiben des Verbandes Schweizerischer Versicherungsgesellschaften an den Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrie-Vereins, 22.1.1962, Schreiben des Comité Européen des Assurances an das EDI, 20.2.1962, und Schreiben des Vorortes des Schweizerischen Handels- und Industrie-Vereins und des Zentralverbandes Schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen an das EDI, 5.3.1962.

83

Vgl. CH-BAR#E3300C#1996/215#858*, Antrag des EDI an den Bundesrat, 9.11.1983.

84

Lengwiler 2007, S. 271.

85

Vgl. Bundesgesetz über die friedliche Verwendung der Atomenergie und den Strahlenschutz 1959, Art. 38.

86

Vgl. Archiv BAG, 18.2.9, Eidg. Kommission für Atomenergie, Antrag des Eidgenössischen Politischen Departements, 24.12.1958, und Beschluss des Bundesrates, 30.12.1958.

87

Vgl. Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Reglement der Eidg. Kommission für Strahlenschutz, 19.12.1966, und Beschluss des Bundesrates, 19.12.1966.

88

Ebd., Protokoll der 1. Sitzung der EKS, 19.4.1967.

89

Van Laak 2012, S. 106.

90

Vgl. Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Protokoll der Aussprache betreffend Aufgaben und Zusammensetzung einer künftigen eidgenössischen Kommission für den Strahlenschutz, 9.1.1958.

91

Ebd.

92

Vgl. CH-BAR#E8210A#1972/73#28*, Antrag des Eidgenössischen Politischen Departements, 8.10.1958.

93

Vgl. dazu auch Boudia 2007, bes. S. 401 f.

94

Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Schreiben von Sauter an Bundesrat Tschudi, 4.8.1964. Vgl. auch ebd., Antrag des EDI, 1.9.1966.

95

Vgl. Archiv BAG, 18.1.1.4k, Vernehmlassung zum definitiven Entwurf der Verordnung über den Schutz vor ionisierenden Strahlen (VO), Schreiben des Verbandes Schweizerischer Versicherungsgesellschaften an den Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrie-Vereins, 22.1.1962; Schreiben des Comité Européen des Assurances an das EDI, 20.2.1962.

96

Vgl. Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Beschluss des Bundesrates, 19.12.1966, und Listen für Vertreter der Wissenschaft, Vertreter der medizinischen Organisationen, Vertreter industrieller Organisationen und Vertreter Eidg. Amtsstellen und SUVA (Entwurf), 3.8.1964.

97

Vgl. CH-BAR#E3300C#2000/262#396*, Schreiben des EGA an Bundesrat Tschudi, 20.8.1973.

98

Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Protokoll der 2. Sitzung der EKS, 25.4.1968.

99

Zur engen Verflechtung des Bundes und der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie: Boos 1999, S. 364–367.

100

Vgl. Archiv BAG, 18.2.7b, Schweizerische Vereinigung für Atomenergie, Subkommission gegen die Atomangst, Schreiben der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie an A. Sauter, 3.7.1959, und zwei Schreiben von Sauter an die Geschäftsstelle der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie, 17.7.1959 und 31.7.1959.

101

Vgl. Archiv BAG, 18.2.7, Schweizerische Vereinigung für Atomenergie, Aktennotiz über die Besprechung beim Eidg. Gesundheitsamt, 8.2.1962, und Aktennotiz für Dr. Maurer, 21.5.1963.

102

Vgl. Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Schreiben des EGA an die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie, 19.8.1964, drei Schreiben der Schweizerischen Vereinigung für Atomenergie an das EGA, 5.9.1964, 20.10.1964 und 5.7.1966, und Schreiben des EGA an die Schweizerische Vereinigung für Atomenergie, 30.8.1966.

103

Vgl. ebd., Protokoll der 4. Sitzung der EKS, 2.4.1970.

104

Vgl. Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, 1. Teil, 1971–1972, Protokoll der 5. Sitzung der EKS, 1.4.1971, und Protokoll der 6. Sitzung der EKS, 27.4.1972; Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, II. Teil, 1973 bis Febr. 1974, Protokoll der 7. Sitzung der EKS, 29.3.1973, und Protokoll der a.o. Sitzung der EKS, 5.7.1973.

105

Vgl. CH-BAR#E3310A#2003/209#121*, Protokoll der 8. Sitzung der EKS, 28.3.1974.

106

Vgl. ebd., Protokoll der 9. Sitzung der EKS, 20.3.1975.

107

Vgl. ebd., Protokoll der 10. Sitzung der EKS, 25.3.1976.

108

Vgl. CH-BAR#E3310A#2003/209#122*, Protokoll der 11. Sitzung der EKS, 10.3.1977.

109

Vgl. Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, II. Teil, 1973 bis Febr. 1974, Protokoll der 7. Sitzung der EKS, 29.3.1973.

110

Vgl. ebd., Protokoll der a.o. Sitzung der EKS, 5.7.1973.

111

CH-BAR#E3310A#2003/209#121*, Protokoll der 10. Sitzung der EKS, 25.3.1976.

112

Ebd., Hervorh. i. Orig. Zu Ulrich Frey: Steffen Gerber 2012.

113

Vgl. Wagner 2009.

114

Vgl. bspw. CH-BAR#E3300C#1993/154#616*, Organigramm der Sektion Strahlenschutz, 25.10.1973.

115

Vgl. dazu Kapitel 4.1.

116

Die Verwaltungsgeschichte der Schweiz stellt noch weitgehend ein Forschungsdesiderat dar, insbesondere für die Zeit nach 1945. Vgl. Nellen/Nienhaus/Sardet/Schiedt 2011, S. 15.

117

CH-BAR#E3300C#2000/262#395*, Protokoll der 1. Sitzung der technischen Expertengruppe, 11.6.1970.

118

Ebd., Protokoll der Sitzung der iuristischen Expertengruppe, 15.12.1970.

119

Ebd., Protokoll der 1. Sitzung der technischen Expertengruppe, 11.6.1970.

120

Vgl. ebd., und Protokoll der Sitzung der iuristischen Expertengruppe, 15.12.1970.

121

Ebd., Protokoll der Sitzung der iuristischen Expertengruppe, 15.12.1970.

122

Ebd.

123

Ebd., Protokoll der 1. Sitzung der technischen Expertengruppe, 11.6.1970.

124

Ebd., Protokoll der Sitzung der iuristischen Expertengruppe, 15.12.1970.

125

Vgl. dazu auch von Schwerin 2008, S. 205–209.

126

Vgl. dazu auch Dommann 2003, S. 382 f.

127

Vgl. Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Protokoll der 1. Sitzung der EKS, 19.4.1967. Aufgrund von Spardruck, Verwaltungsabbau und Reorganisationsbestrebungen wurde die Personendosimetrie des Bundesamtes für Gesundheitswesen zu Beginn der 1980er Jahre ganz an private Unternehmen sowie das Eidgenössische Institut für Reaktorforschung ausgelagert. Vgl. die entsprechenden Dokumente in: CH-BAR#E3300C#2002/40#550* und CH-BAR#E3300C#2002/40#715*.

128

Die Zuständigkeit der SUVA basierte hier auf dem Kranken- und Unfallversicherungsgesetz. Vgl. dazu Kapitel 4.1.

129

Vgl. Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, II. Teil, 1973 bis Febr. 1974, Protokoll der a.o. Sitzung der EKS, 5.7.1973.

130

Vgl. Hug 2011.

131

Vgl. dazu Kapitel 3.3.

132

Vgl. CH-BAR#E3300C#2000/262#395*, Protokoll der 1. Sitzung der technischen Expertengruppe, 11.6.1970.

133

Vgl. ebd., Protokoll der Sitzung der iuristischen Expertengruppe, 15.12.1970.

134

CH-BAR#E3300C#2000/262#396*, Protokoll der Sitzung der erweiterten technischen Expertengruppe, 8.2.1973. Vgl. auch Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, II. Teil, 1973 bis Febr. 1974, Protokoll der a.o. Sitzung der EKS, 5.7.1973.

135

Vgl. CH-BAR#E3300C#2000/262#399*, Antrag des EDI, 27.4.1976; CH-BAR#E3300C#1993/ 156#543*, Schreiben von E. Müller an O. Huber, 8.3.1977.

136

Vgl. CH-BAR#E3300C#2000/262#395*, Protokoll der 1. Sitzung der technischen Expertengruppe, 11.6.1970.

137

Ebd., Zusammenstellung der Stellungnahmen zur Partialrevision der Strahlenschutzverordnung, 25.5.1971.

138

Vgl. dazu Kapitel 3.3.

139

Vgl. CH-BAR#E3300C#2000/262#395*, Protokoll der Sitzung der erweiterten technischen Expertengruppe, 8.7.1971; CH-BAR#E3300C#2000/262#399*, Antrag des EDI, 27.4.1976. Vgl. auch CH-BAR#E3300C#2000/262#398*, Pressemitteilung betreffend Verordnung über den Strahlenschutz, 1.4.1976; CH-BAR#E3300C#2000/262#401*, Die revidierte Strahlenschutzverordnung, 31.12.1976.

140

Kupper 2003a, S. 93.

141

Ebd., S. 105.

142

Vgl. ebd., S. 115–124, bes. S. 122 f.

143

Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Protokoll der 4. Sitzung der EKS, 2.4.1970.

144

Kupper 2003a, S. 123, Fn. 56.

145

Archiv BAG, 18.2.6, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, Protokoll der 4. Sitzung der EKS, 2.4.1970.

146

Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, 1. Teil, 1971-1972, Protokoll der 5. Sitzung der EKS, 1.4.1971.

147

Vgl. ebd.

148

Vgl. CH-BAR#E3300C#1993/156#665*, Die medizinische Bedeutung der Strahlenbelastung durch Atomkraftwerke, April 1971.

149

Vgl. Kupper 2003a, S. 123.

150

Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, 1. Teil, 1971–1972, Protokoll der 5. Sitzung der EKS, 1.4.1971.

151

Ebd.

152

Zum Zusammenhang zwischen der Anti-Atomkraft-Debatte und dem Erstarken der Umweltbewegung: Kupper 2005b; Kupper 2003c; Kupper 2001.

153

Archiv BAG, 18.6.10, Eidg. Kommission für Strahlenschutz, 1. Teil, 1971–1972, Protokoll der 5. Sitzung der EKS, 1.4.1971.

154

Vgl. ebd.

155

CH-BAR#E3300C#1993/156#665*, Schreiben von G. Wagner an das EDI, 7.10.1971.

156

25 Jahre Eidg. Kommission für Strahlenschutz [1992].

157

CH-BAR#E3300C#1993/156#665*, Pressemitteilung betreffend Kernkraftwerke und Radioaktivität, 23.12.1971.

158

Schweizerische Akademie der Medizinischen Wissenschaften 1976.

159

Vgl. Archiv SAMW, E18/8, Protokoll der 2. Sitzung der Kommission zum Studium der gesundheitlichen Risiken von Kernkraftwerken, 23.3.1974; CH-BAR#E3310A#2003/209#121*, Protokoll der 8. Sitzung der EKS, 28.3.1974.

160

Vgl. Schweizerische Naturforschende Gesellschaft 1978a; Schweizerische Naturforschende Gesellschaft 1978b.

161

Zu Rossels Engagement gegen die zivile Nutzung der Atomenergie vgl. auch Kupper 2003a, S. 143, hier auch Fn. 116.

162

Vgl. CH-BAR#E3310A#2003/209#121*, Protokoll der 9. Sitzung der EKS, 20.3.1975.

163

Vgl. Archiv BAG, 18.6.1, Eidg. Kommission zur Überwachung der Radioaktivität KUeR, 5. Teil, Notiz an Dr. Hunzinger, 26.11.1974.

164

Vgl. Archiv BAG, 18.6.1, Eidg. Kommission zur Überwachung der Radioaktivität KUER 4. Teil, Schreiben von J. Rossel an den Direktor des EGA, 29.4.1974.

165

Vgl. Archiv BAG, 18.6.1, Eidg. Kommission zur Überwachung der Radioaktivität KUeR, 5. Teil, Notiz an Dr. Hunzinger, 26.11.1974, und Schreiben von U. Frey an J. Rossel, 9.12.1974.

166

Archiv BAG, 18.6.1, Eidg. Kommission zur Überwachung der Radioaktivität KUER 4. Teil, Schreiben von W. Hunzinger an H. U. Frey, 3.5.1974.

167

Vgl. Kupper 2005a.

168

Vgl. Kupper 2003a, S. 189; BAR#E3300C#1993/156#547*, Erläuternder Bericht für das Vernehmlassungsverfahren, 10.12.1976, und Pressemitteilung betreffend Expertenkommission für die Revision des Atomgesetzes, 8.9.1975.

169

Vgl. Kupper 2003a, S. 190 f.

170

Vgl. Kernenergiehaftpflichtgesetz 1983.

171

Vgl. CH-BAR#E3300C#1996/215#863*, Antrag des EVED, 5.6.1981.

172

CH-BAR#E3300C#1996/215#860*, Schreiben von G. Wagner an den Direktor des EGA, 6.10.1977.

173

Vgl. ebd., Schreiben von U. Frey an G. Wagner, 14.11.1977.

174

Vgl. ebd., Schreiben der EKS an das EDI und das EVED, 1.6.1978.

175

Ebd., Schreiben des EDI an die EKS, 15.6.1978.

176

Vgl. Kupper 2003a, S. 148–150; Rausch 1980, S. 24–28.

177

Vgl. Naegelin 2007, S. 24; Kupper 2003; S. 190 f.; Rausch 1980, S. 30–36.

178

Zum Reaktorunfall von Harrisburg: Zaretsky 2018; Mahaffey 2014, S. 325–375; Hofmann 2008; Walker 2004.

179

David Gugerli, Patrick Kupper und Tobias Wildi sprechen davon, der Reaktorunfall von Lucens sei für die schweizerische Atomkraftdebatte „schlicht ein ‚Null-Event‘ gewesen“: Gugerli/Kupper/Wildi 2000, S. 24.

180

Vgl. CH-BAR#E3300C#1996/290#567*, Störfall im amerikanischen Kernkraftwerk Three Mile Island, 8.5.1979.

181

Vgl. bspw. ebd., Blick, 5.4.1979, Tages-Anzeiger, 5.4.1979, Badener Tagblatt, 5.4.1979, Berner Zeitung, 5.4.1979, und Berner Tagwacht, 3.4.1979.

182

Vgl. ebd., Badener Tagblatt, 5.4.1979, und Berner Tagwacht, 5.4.1979.

183

Vgl. ebd., Tages-Anzeiger, 5.4.1979.

184

Vgl. ebd., Solothurner Zeitung, 3.4.1979.

185

Vgl. ebd., Bericht der Arbeitsgruppe der Geschäftsprüfungskommission zur Frage der Sicherheit der Kernkraftwerke, 14.11.1980.

186

Vgl. ebd., Schreiben des Bundesrates an die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates, 7.1.1981.

187

Kupper 2003a, S. 244.

188

CH-BAR#E3300C#1996/215#863*, Antrag des EVED, 5.6.1981.

189

Vgl. ebd., Auswertung der Vernehmlassung, 12.7.1982.

190

Ebd.

191

Vgl. CH-BAR#E3300C#1996/214#697*, Antrag des EVED, 12.7.1982.

192

Vgl. ebd., Beschluss des Bundesrates, 25.8.1982.

193

Zum Begriff des kollektiven Lernens: Siegenthaler 1983.

Strahlen im Kalten Krieg

Nuklearer Alltag und atomarer Notfall in der Schweiz

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