11. Alternativen zur Flucht?

In: Flüchtlingsethik

11.1. Herkunftsnaher Schutz

Eine Unterbringung und Versorgung von Flüchtlingen in der Nähe ihrer Herkunftsländer kann sinnvoll sein.223 Das gilt insbesondere dann, wenn anzunehmen ist, dass Krisensituationen zeitlich überschaubar bleiben. Auf diese Weise können belastende und gefährliche Fluchtwege vermieden und eine Rückkehr erleichtert werden. Auch eine soziokulturelle Verwandtschaft von Herkunfts- und Aufnahmegesellschaften kann von Vorteil für Flüchtlinge sein. Allerdings bringt herkunftsnaher Schutz auch Probleme mit sich. Vor allem besteht die Gefahr einer Überlastung und Destabilisierung von Staaten in unmittelbarer Nachbarschaft von Krisenregionen. Zu beachten sind auch die Standards im Blick auf Grundversorgung und Menschenrechtsschutz. Bei länger andauernden Krisen werden soziale Teilhabe und Zukunftsperspektiven in den Aufnahmegesellschaften relevant. Der Hochkommissar der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) spricht von langanhaltenden Fluchtsituationen, wenn sich mindestens 25.000 Menschen derselben Nationalität mindestens fünf Jahre lang in einem Aufnahmeland befinden, ohne dass eine Aussicht auf Rückkehr besteht. Ende 2019 betraf das 15,7 Millionen Menschen.224 Auch kurzfristigere Schutzbedürfnisse machen Integration nicht obsolet – zumal im Einzelfall häufig gar nicht absehbar ist, wann sich die Situation in den Herkunftsregionen wieder entspannen wird.225

In den riesigen Flüchtlingslagern in Uganda, Kenia, Tansania, im Tschad, in Algerien, im Libanon, in der Türkei oder auf den griechischen Inseln Lesbos, Chios und Samos sind Teilhabe und Integration massiv erschwert oder faktisch unmöglich. Hier liegt auch einer der kritischen Punkte des EU-Türkei-Abkommens von 2016. Sind Flüchtlinge in der Türkei tatsächlich sicher vor völkerrechtswidrigen Zurückweisungen und vor anderen Menschenrechtsverletzungen? Haben sie zumindest mittelfristig Aussicht auf Bildung, Arbeit und soziale Teilhabe? Solche Fragen müssen sich die reichen Länder des Globalen Nordens nicht nur aus moralischen und menschenrechtlichen Gründen, sondern auch aus purem Eigennutz stellen: Wenn ganze Generationen perspektivlos in Flüchtlingslagern aufwachsen, birgt dies ein erhebliches globales Gewaltpotential.

Flüchtlinge brauchen entweder eine realistische Rückkehrperspektive oder soziale Integration an ihrem Zufluchtsort. Moralisch geboten sind deshalb Unterstützungsmaßnahmen für die Staaten in der Nähe von Krisenregionen und eine ausreichende Ausstattung des UNHCR.226 Für wohlhabende und stabile Staaten fernab von Krisenregionen geht es dabei auch um schlichte Eigeninteressen: Je elender sich die Lebensbedingungen von Flüchtlingen am Rand von Krisenregionen gestalten, desto wahrscheinlicher wird es, dass sie andernorts Schutz suchen. 2015 stieg die Zahl syrischer Flüchtlinge, die nach Europa kamen, sprunghaft an. Ganz wesentlich war das auf die prekäre Situation in konfliktnahen Flüchtlingslagern und auf die mangelnde internationale Unterstützung für den UNHCR zurückzuführen.227

11.2. Humanitäre Aufnahme

Längst nicht für alle Flüchtlinge ist herkunftsnaher Schutz eine vertretbare Option. Verletzliche Personen können herkunftsnah oft nicht angemessen versorgt werden: Menschen mit Behinderungen, Traumatisierte, Kinder, Hochbetagte. Der UNHCR sah deshalb Ende 2019 für 1,5 Millionen Flüchtlinge unter seinem Mandat einen dauerhaften Umsiedlungsbedarf. Indes hat die Weltgemeinschaft 2019 nur 81.671 Umsiedlungsanträge entgegengenommen. Das sind kaum mehr als fünf Prozent des Bedarfs.228 Tatsächlich umgesiedelt wurden 63.726 Menschen.229 Die Bundesrepublik Deutschland hat 2018 und 2019 im Rahmen des UNHCR-Umsiedlungsprogramms insgesamt 7.893 Flüchtlinge aufgenommen.230 Zugesagt war die Aufnahme von 10.200 Menschen. Mengenmäßig haben Umsiedlungsprogramme derzeit nur einen „symbolischen Status“.231 Global gesehen ist die Tendenz rückläufig.232

Zwischen Angebot und Bedarf von Umsiedlungsplätzen besteht ein krasses Missverhältnis. Der UNHCR strebt deshalb eine deutliche Ausweitung an. 2019 hat er dazu eine Dreijahresstrategie vorgestellt. Bis 2028 sollen insgesamt drei Millionen Flüchtlinge in sicheren Drittstaaten untergebracht werden.233 Neben klassischen Umsiedlungsprogrammen setzt der UNHCR dabei zunehmend auch auf alternative Zugangswege. Dazu gehören humanitäre Aufnahmeprogramme einzelner Länder und die Erteilung humanitärer Visa nach dem EU-Visakodex.234 Ein beispielhaftes Projekt haben in Absprache mit der italienischen Regierung der Bund der Evangelischen Kirchen in Italien (FCEI) und die ökumenische Gemeinschaft Sant’ Egidio aufgelegt: 2015 bis 2017 ermöglichten sie unter dem Label ‚Humanitäre Korridore‘ 1000 besonders verletzlichen Flüchtlingen eine sichere und legale Einreise nach Italien.235 Zwischen 2017 und 2019 konnten auf diesem Weg weitere 1000 Flüchtlinge nach Italien kommen. Das Programm wird fortgesetzt. Maßgeblich finanziert wird es von der evangelischen Waldenserkirche. 2019 wurden die ‚Humanitären Korridore‘ mit dem Nansen-Flüchtlingspreis des UNHCR in der Sparte Europa ausgezeichnet. Die Fédération Protestante de France hat mit der französischen Regierung ein den ‚Humanitären Korridoren‘ vergleichbares Abkommen geschlossen. Deutschland hat 2019 das Programm ‚Neustart im Team‘ (NesT) aufgelegt, das die humanitäre Aufnahme von 500 Flüchtlingen zusätzlich zu bestehenden Umsiedlungsprogrammen ermöglicht.

Humanitäre Aufnahme- und Umsiedlungsprogramme haben den Vorteil, dass sie einem fundamentalen Ungleichgewicht globaler Migration entgegenwirken, das von hoher moralischer Relevanz ist: Die teuren, hindernisreichen und gefährlichen Fluchtrouten nach Europa, Nordamerika oder Australien schließen ausgerechnet diejenigen aus, die am hilfsbedürftigsten sind. Kranke, Behinderte, Mittellose sowie viele Frauen und Kinder müssen zuhause oder in Flüchtlingslagern bleiben – auch wenn dort unerträgliche Bedingungen herrschen. Humanitäre Aufnahmeprogramme können Abhilfe schaffen. Migrationsforscherinnen und Migrationsforscher weisen darauf hin, dass die Öffnung legaler und sicherer Zugangswege nach Europa, Nordamerika und Australien nicht nur aus moralischen Gründen dringend geboten ist. Humanitäre Flüchtlingsaufnahme kann auch einen Beitrag dazu leisten, Flucht und Arbeitsmigration zu entflechten sowie die Asylsysteme zu entlasten. Dazu wäre allerdings eine erhebliche Ausweitung erforderlich. Fachleute schätzen, dass für die Europäische Union ein jährliches Volumen von mindestens 100.000 Personen erforderlich wäre, um entsprechende Effekte zu erzielen.236

Zu achten ist dabei darauf, dass die stabilen und wohlhabenden Staaten des Globalen Nordens humanitäre Programme nicht als moralisches Feigenblatt missbrauchen – und parallel dazu den individuellen Rechtsanspruch auf Asyl im Sinne eines ‚Rechts, Rechte zu haben‘ weiter aushöhlen. Gesteuerte humanitäre Flüchtlingsaufnahme beruht auf einseitigen, freiwilligen und deshalb auch jederzeit revidierbaren Entscheidungen der aufnehmenden Staaten. Asyl hingegen ist ein Menschenrecht.

In Deutschland sind die Asylbewerberzahlen seit 2018 deutlich gesunken. Sinnvoll wäre es, die humanitäre Aufnahme in solchen Phasen gezielt bis zu einer festgelegten Mindestquote für Flüchtlinge auszuweiten. Ein antizyklisches Vorgehen würde die Schwankungen der Zuwanderungszahlen dämpfen. Gleichzeitig würde es die Möglichkeit eröffnen, eine verlässliche und leistungsfähige Infrastruktur für Aufnahme und Integration aufzubauen, die adäquat ausgelastet ist. Das würde Erwartungssicherheit schaffen – sowohl für Schutzsuchende als auch für die Aufnahmegesellschaft und die Weltgemeinschaft. Dass dazu vor Ort grundsätzlich Bereitschaft besteht und dass entsprechende Kapazitäten zur Verfügung stehen, zeigt in Deutschland beispielsweise das kommunale Bündnis ‚Städte sicherer Häfen‘.237

11.3. Globale Sicherheit, globale Gerechtigkeit und Klimaschutz

Am nachhaltigsten lässt sich die Flüchtlingsproblematik bearbeiten, wenn man an der Wurzel ansetzt: bei den Fluchtursachen. Hierüber besteht in der Flüchtlingsdebatte auf den ersten Blick Einigkeit. Allerdings verbirgt sich hinter Maßnahmen zur Bekämpfung von Fluchtursachen mitunter lediglich die Bekämpfung der Flucht selbst: im Sinne ihrer Erschwerung und Unterbindung. Wenn die Europäische Union und einzelne europäische Staaten die Küstenwachen, die Sicherheitsapparate sowie das Militär afrikanischer Staaten unterstützen, handelt es sich dabei um eine vorgeschobene Grenzsicherung, die an den eigentlichen Fluchtursachen nichts ändert. Dasselbe gilt für politisch und ethisch durchaus sinnvolle Aufklärungsprogramme für potenzielle Migrantinnen und Migranten sowie für die Bekämpfung von Schleppern. Die tatsächliche Beseitigung von Fluchtursachen ist eine sehr viel anspruchsvollere und langwierigere Aufgabe.

Hauptursache der globalen Fluchtbewegungen sind militärische Auseinandersetzungen. 2019 kamen 68 Prozent aller Flüchtlinge aus fünf Ländern: Syrien, Venezuela, Afghanistan, Südsudan und Myanmar.238 In diesen Ländern herrschen Krieg, Bürgerkrieg oder bürgerkriegsähnliche Zustände. Das legt den Schluss nahe, dass die Eindämmung militärischer Konflikte das wirksamste Instrument der Fluchtursachenbekämpfung wäre. Die nach dem Ende des Kalten Kriegs aufkeimende Hoffnung auf eine friedlichere Welt hat sich nicht erfüllt. Insbesondere die hartnäckigen Konflikte im Nahen und Mittleren Osten sowie im östlichen Afrika zerstören, töten und vertreiben mit unverminderter Brutalität. Die Weltgemeinschaft erscheint rat- und hilflos. Die Wahrnehmung von militärischer Schutzverantwortung und militärische Interventionen haben sich in den letzten Jahren als zweischneidige oder schädliche Instrumente erwiesen. Zivile Konfliktprävention, UN-Friedensmissionen und die Unterbindung von Waffenexporten wären wirksamere Maßnahmen. Kurzfristige Lösungen sind nicht zu erwarten.

Gravierende Fluchtursachen sind Armut und Hunger. Akute Krisen variieren. 2019 waren mehr als 20 Millionen Menschen im Südsudan, im Jemen, in Nigeria und in Somalia von Dürren betroffen. 4,2 Millionen Menschen aus diesen Ländern sind auf der Flucht.239 Ökonomisch bedingte Notlagen treffen vor allem Menschen in Subsahara-Afrika. Die Gründe hierfür sind komplex: strukturell schwache Volkswirtschaften, Ungleichheit, Korruption, Überbevölkerung, ungünstige klimatische Bedingungen. Die Folgen kolonialer Ausbeutung lasten bis heute auf dem Kontinent. Die Dynamiken des Welthandels wirken vielfach destruktiv auf regionale Entwicklungen. Kleptokraten vergehen sich an der eigenen Bevölkerung. Verantwortungsvolle afrikanische Eliten, selbstbewusste Zivilgesellschaften und ein ernsthafter ‚Marshall-Plan‘ für Afrika sind überfällig. Sie wären entscheidende Bausteine einer wirksamen und humanen Fluchtursachenbekämpfung.240

Allerdings ist nicht zwangsläufig zu erwarten, dass eine graduelle Verbesserung der Lebensbedingungen in den Ländern des Globalen Südens auch zu einer linearen Abnahme von Migration führt. Migrationsforscherinnen und Migrationsforscher weisen darauf hin, dass es häufig gar nicht die Allerärmsten sind, die ihre Heimat verlassen.241 Flucht erfordert ein Minimum an materiellen Ressourcen. Steigender Wohlstand könnte deshalb den Effekt haben, dass Fluchtbewegungen zunächst eher zunehmen. Wenn überhaupt, ist mit einer phasenverschobenen Entwicklung zu rechnen. Entscheidend ist, dass sich die Zukunftsperspektiven in den Ländern des Globalen Südens nachhaltig verbessern. Möglich ist das nur mit einer strategisch angelegten Entwicklungspolitik, die sich konsequent an den Bedürfnissen afrikanischer, asiatischer und südamerikanischer Länder orientiert statt an europäischen, nordamerikanischen oder chinesischen Wirtschaftsinteressen. Dazu gehören konkrete Finanzierungszusagen, kooperative Beratung und eine Korrektur der Handelspolitik. Letztlich geht es darum, dass die wohlhabenden Länder kurzfristige Eigeninteressen zugunsten langfristiger globaler Interessen zurückzustellen.

Ähnliches gilt für die Klimapolitik. Wie sich Klimaveränderungen genau auswirken, ist schwer zu prognostizieren.242 Dass sie globale Fluchtbewegungen verstärken, wird aber inzwischen von der großen Mehrheit der Staaten der Weltgemeinschaft anerkannt.243 Die internationale Rechtsprechung lässt bereits erkennen, dass durch den Klimawandel verursachte Menschenrechtsverletzungen künftig als völkerrechtlich relevante Abschiebehindernisse in Frage kommen: „Der Menschenrechtsausschuss [der Vereinten Nationen] ist der Ansicht, dass die Auswirkungen des Klimawandels […] ohne beträchtliche nationale und internationale Anstrengungen den Einzelnen einer Verletzung seiner Rechte gemäß Artikel 6 oder 7 des [Internationalen] Pakts [über bürgerliche Rechte] aussetzen und damit ein Zurückweisungsverbot begründen können.“244 Zwischen Klimaschutz und Fluchtursachenbekämpfung besteht ein unmittelbarer Zusammenhang. Flüchtlinge führen den Bürgerinnen und Bürgern der wohlhabenden Staaten vor Augen, wie dringlich die globalen Probleme sind. Was sonst weit entfernt erschiene, kommt uns in den Flüchtlingen unmittelbar und personal nahe. Wie auch immer die Welt mit den globalen Herausforderungen umgeht – eines steht fest: Ohne globale Sicherheit, globale Gerechtigkeit und Klimaschutz wird sich die globale Flüchtlingskrise nicht lösen lassen.245

Problematisch ist es, wenn die Bekämpfung von Fluchtursachen als Alternative und nicht als Ergänzung zur Aufnahme von Flüchtlingen in Stellung gebracht wird. Julian Nida-Rümelin mahnt, es sollten „die Solidaritätsressourcen der Weltgesellschaft nicht überwiegend durch transkontinentale Migration gebunden, sondern für großzügige Transferzahlungen in die Elendsregionen und vor allem zum Aufbau einer gerechteren Weltwirtschaftsordnung eingesetzt werden.“246 Einleuchtend ist die Erinnerung an das moralisch vorzugswürdige Gut globaler Gerechtigkeit. Ebenfalls zuzustimmen ist Nida-Rümelins zentraler These, dass die Aufnahme von Flüchtlingen keine adäquate strukturelle Antwort auf die Weltarmut darstellt.247 Auch Nützlichkeitserwägungen zum effizienten Einsatz von Ressourcen sind prinzipiell nachvollziehbar. Die akuten Notlagen von Flüchtlingen sind damit allerdings nicht vom Tisch. Solange die großen, komplexen Weltprobleme einer Lösung harren – und das wird voraussichtlich noch sehr lange der Fall sein – werden sich Menschen auf die Flucht begeben. Die damit verbundenen humanitären Herausforderungen bleiben bestehen. Der Verweis auf die langfristigen Menschheitsziele Frieden, Gerechtigkeit und Klimaneutralität schafft keine Entlastung von der akuten Verantwortung für Flüchtlinge.

223

Ähnlich Wolf-Dieter Just, Menschenrechte für Flüchtlinge, in: ZEE 61 (2017), S. 261.

224

Vgl. UNHCR (Hg.), Global Trends. Forced Displacement in 2019, S. 24: „UNHCR defines a protracted refugee situation as one in which 25.000 or more refugees from the same nationality have been in exile for at least five consecutive years in a given host country.“, www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5ee200e37/unhcr-global-trends-2019.html, abgerufen am 20.6.2020.

225

Anders Julian Nida-Rümelin, Über Grenzen denken. Eine Ethik der Migration, Hamburg 2017, S. 119: „die Gewährung eines vorübergehenden Schutzes darf nicht mit Integrationszielen vermengt werden.“

226

So auch Ulrich Körtner, Gesinnungs- und Verantwortungsethik in der Flüchtlingspolitik, in: ZEE 60 (2016), S. 286.

227

Vgl. Judith Kopp, Flucht(ursachen)bekämpfung im Kontext der Krise des europäischen Grenzregimes 2015 – Anmerkungen zu einem die Ursachen verschleiernden Diskurs, in: Andreas Fisch/Myriam Ueberbach/Prisca Patenge/Dominik Ritter (Hgg.), Zuflucht – Zusammenleben – Zugehörigkeit? Kontroversen der Migrations- und Integrationspolitik interdisziplinär beleuchtet, Münster 2017, S. 125; Julian Nida-Rümelin, Über Grenzen denken, S. 10f. Zur damaligen Unterfinanzierung der UN-Flüchtlingshilfe vgl. UNHCR (Hg.), Global Report 2015, S. 64-67, reporting.unhcr.org/sites/default/files/GR_2015_Eng.pdf, abgerufen am 20.6.2020.

228

Vgl. UNHCR (Hg.), Global Report 2019, S. 220-223, reporting.unhcr.org/sites/default/files/gr2019/pdf/GR2019_English_Full_lowres.pdf, abgerufen am 20.6.2020.

229

Vgl. UNHCR (Hg.), Resettlement Data Finder, rsq.unhcr.org/en/#P6kg, abgerufen am 20.6.2020.

230

Vgl. ebd., rsq.unhcr.org/en/#gbX8, abgerufen am 20.6.2020.

231

Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration (Hg.), Gemeinsam gestalten: Migration aus Afrika nach Europa. Jahresgutachten 2020, Berlin 2020, S. 157, www.svr-migration.de/wp-content/uploads/2020/04/SVR_Jahresgutachten_2020-1.pdf, abgerufen am 20.6.2020.

232

Vgl. Filippo Grandi, A decade of crisis, a decade of opportunity, in: UNHCR (Hg.), Global Report 2019, S. 10: „Resettlement as a solution declined.“

233

Vgl. UNHCR (Hg.), The Three-Year Strategy (2019-2021) on Resettlement and Complementary Pathways, S. 6, www.unhcr.org/protection/resettlement/5d15db254/three-year-strategy-resettlement-complementary-pathways.html, abgerufen am 20.6.2020.

234

Vgl. UNHCR (Hg.), Global Report 2018, S. 134. Zur Möglichkeit der Ausstellung humanitärer Visen mit räumlich beschränkter Gültigkeit vgl. Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.7.2009, Art. 25, Abs. 1a.

235

Vgl. Federazione Delle Chiese Evangeliche In Italia (Hg.), Corridoi Umanitari, www.mediterraneanhope.com/corridoi-umanitari, abgerufen am 20.6.2020.

236

Vgl. Steffen Angenendt/David Kipp/Amrei Meier, Gemischte Wanderungen. Herausforderungen und Optionen einer Dauerbaustelle der deutschen und europäischen Asyl- und Migrationspolitik, Gütersloh 2017, S. 37, www.bertelsmann-stiftung.de/fileadmin/files/Projekte/Migration_fair_gestalten/IB_Studie_Gemischte_Wanderungen_2017.pdf, abgerufen am 20.6.2020. Zu einer deutlichen Ausweitung von Umsiedlungsprogrammen rät der Sachverständigenrat Deutscher Stiftungen für Integration und Migration (Hg.), Gemeinsam gestalten: Migration aus Afrika nach Europa, S. 157f.

238

Vgl. UNHCR (Hg.), Global Trends. Forced Displacement in 2019, S. 3, www.unhcr.org/statistics/unhcrstats/5ee200e37/unhcr-global-trends-2019.html, abgerufen am 20.6.2020.

239

Vgl. Uno-Flüchtlingshilfe E.V. (Hg.), Hunger als Fluchtgrund, www.uno-fluechtlingshilfe.de/informieren/fluchtursachen/hunger, abgerufen am 20.6.2020.

240

Vgl. Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit (Hg.), Afrika und Europa – Neue Partnerschaft für Entwicklung, Frieden und Zukunft. Eckpunkte für einen Marshallplan mit Afrika, [Berlin] Januar 2017, www.bmz.de/de/mediathek/publikationen/reihen/infobroschueren_flyer/infobroschueren/Materialie310_Afrika_Marshallplan.pdf, abgerufen am 20.6.2020.

241

Vgl. Julian Nida-Rümelin, Über Grenzen denken, S. 97; 102f.

242

Zur Gesamtproblematik vgl. The Government Office for Science/Foresight (Hgg.), Migration and Global Environmental Change. Final Project Report, London 2011, www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/287717/11-1116-migration-and-global-environmental-change.pdf, abgerufen am 20.6.2020.

243

Vgl. United Nations (Hg.), Report of the United Nations High Commissioner for Refugees. Part II. Global compact on refugees, General Assembly, Official Records, Seventy-third Session, Supplement No. 12 (2.8.2019), Nr. 8, S. 2: „While not in themselves causes of refugee movements, climate, environmental degradation and natural disasters increasingly interact with the drivers of refugee movements.“, www.unhcr.org/gcr/GCR_English.pdf, abgerufen am 20.6.2020.

244

United Nations (Hg.), International Covenant on Civil and Political Rights. Advance unedited version, Human Rights Committee, Views adopted by the Committee under article 5 (4) of the Optional Protocol, concerning communication No. 2728/2016, CCPR/C/127/D/2728/2016 (7.1.2020), Nr. 9,11, S. 12: „The Committee is of the view that without robust national and international efforts, the effects of climate change in receiving states may expose individuals to a violation of their rights under articles 6 or 7 of the Covenant, thereby triggering the non-refoulement obligations of sending states.“, tbinternet.ohchr.org/Treaties/CCPR/Shared%20Documents/NZL/CCPR_C_127_D_2728_2016_31251_E.docx, abgerufen am 20.6.2020.

245

Radikaler Joseph H. Carens, The Ethics of Immigration, Oxford 2013, S. 234: „Significant reductions in the inequalities between states would transform open borders from a critical but perhaps unrealizable idea into a feasible arrangement, precisely because reducing inequality would reduce the pressure to move and eliminate fears of open borders creating vast dislocations.“

246

Julian Nida-Rümelin, Über Grenzen denken, S. 153.

247

Vgl. ebd., S. 24; 98f.